Roberta N. Haar

Wordt de Amerikaanse diplomatie nog wel serieus genomen?

Door Roberta N. Haar - 09 maart 2018

Tijdens de recente veiligheidsconferentie in München klaagden Europeanen er herhaaldelijk over dat diplomatie in Washington tegenwoordig weinig betekenis meer lijkt te hebben. Een punt dat nog eens wordt benadrukt door de drastische begrotingsbezuinigingen van de regering van president Donald Trump en de serieuze inkrimping van het ministerie van Buitenlandse Zaken.

(For English press here)

In december schreef ik dat de Amerikaanse minister van Buitenlandse Zaken Rex Tillerson tijdens de NAVO-bijeenkomst van ministers van Buitenlandse Zaken in Brussel werd behandeld als ‘ten dode opgeschreven’. Zijn Europese tegenhangers geloofden niet meer dat hij het vertrouwen van zijn baas had, noch dat zijn woorden het Amerikaanse beleid weerspiegelden. Maar Tillerson is tot op heden nog steeds in functie, ondanks de vele geruchten dat hij zal worden ontslagen. Gezien Tillersons magere prestaties is het echter de vraag of we wel moeten willen dat hij de post van belangrijkste diplomaat van Amerika blijft bekleden. Maakt het ons wat uit dat het ministerie van Buitenlandse Zaken een niet-functionerende tak van de uitvoerende macht is?

AmericanDreamersMeld je hier gratis aan voor de Amerika Update, de wekelijkse nieuwsbrief met de laatste ontwikkelingen over de Verenigde Staten. Elke vrijdag in je mailbox.

De waarheid is dat de hachelijke situatie van Tillerson niet nieuw is. Daarenboven is Trump niet de eerste president die zijn State Department – het Amerikaanse ministerie van Buitenlandse Zaken – onderwaardeert. Dit komt deels door de cultuur die binnen het ministerie zelf ontstond. Dankzij de traditionele verbindende rol van het departement, tussen de Amerikaanse overheid en buitenlandse regeringen, zijn de aanbevelingen van het ministerie in de loop van de tijd ook steeds meer in lijn gebracht met buitenlandse standpunten, in plaats van de Amerikaanse nationale belangen te weerspiegelen. De aanbevelingen van State gaan daarom weleens voorbij aan het presidentiële perspectief en kunnen daardoor makkelijker door het Witte Huis worden afgewezen.

Vanaf Franklin D. Roosevelt, hebben Amerikaanse presidenten altijd al geworsteld met het opleggen van hun wil aan de onafhankelijk ingestelde carrièreambtenaren van het ministerie van Buitenlandse Zaken. Het is niet moeilijk om te bedenken wat voor negatieve impact dit heeft gehad op de invloed van het departement. Vergelijk de impact van Henry Kissinger (minister van Buitenlandse Zaken tussen 1973 en 1977) of Adlai Stevenson (ambassadeur voor de Verenigde Naties tussen 1961 en 1965) maar eens met latere kopstukken als Hillary Clinton of John Kerry, en het resultaat spreekt boekdelen. Misschien nog wel controversiëler is de gedachte dat zodra vrouwen de functie van minister van Buitenlandse Zaken ‘mochten’ vervullen – met Madeline Albright als eerste in het kabinet van Bill Clinton – het duidelijk werd dat deze ministerspost er minder toe deed.

Kopstukken als ‘cover’

Het is onmiskenbaar dat president Barack Obama zijn kabinetsleden die betrokken waren bij buitenlandbeleid, onderwaardeerde, in het bijzonder zijn minister van Buitenlandse Zaken. Onder Obama ontstond er een patroon in het Witte Huis waarin beslissingen alleen binnen de inner circle van de president werden genomen. De ‘seniorleden’ van het kabinet mochten vervolgens slechts het beleid meedelen aan de buitenwereld. Voormalig minister van Defensie, Leon Panetta, merkte ooit eens op dat hij, zijn voorganger Bob Gates en minister van Buitenlandse Zaken Hillary Clinton – de politieke ‘klassenoudsten’ op het gebied van het Amerikaanse buitenlandbeleid – een coverfunctie vervulden. Het daadwerkelijke beleid werd gemaakt door een groep adviseurs die dicht bij Obama stonden.

Hoewel Trump een heel andere managementstijl heeft dan zijn voorganger, zet hij Obama’s tactiek van weinig aandacht schenken aan zijn minister van Buitenlandse Zaken voort. Stephen Walt, hoogleraar internationale betrekkingen aan de universiteit van Harvard, merkte eerder al eens op dat James Baker, die een ongewoon hechte werkrelatie had met president George H.W. Bush, de laatste minister van Buitenlandse Zaken was die een aanzienlijke stempel op het Amerikaanse buitenlandse beleid wist te drukken. Dat is meer dan 25 jaar geleden. Sinds Baker hebben opeenvolgende presidenten het ministerie van Buitenlandse Zaken geleidelijk gedegradeerd en steeds meer macht overgeheveld naar het Witte Huis zelf. Intussen werd de staf van de National Security Council (NSC) steeds groter.

De Witte Huisstaf bestond onder Obama bijvoorbeeld uit zo’n 1.700 personen. In zijn NSC-team zaten ongeveer vierhonderd medewerkers. In 1991, aan het einde van de Koude Oorlog, bestond de NSC nog uit veertig personen. De vertienvoudiging van de NSC betekent ongetwijfeld dat de organisatie een operationelere rol heeft aangenomen in plaats van haar traditionele, louter coördinerende functie tussen verschillende afdelingen.

Zowel minister van Defensie Robert Gates als diens opvolger Leon Panetta heeft in het verleden geklaagd over de sterkere positie van de NSC bij het maken van beleid. Saillant detail hierbij is dat de Senaat degene die aan het roer staat in het Pentagon of in Foggy Bottom (metoniem voor het ministerie van Buitenlandse Zaken gebaseerd op de ligging in de wijk Foggy Bottom in Washington, red.) moet goedkeuren, maar dat dit niet het geval is voor de Nationale Veiligheidsadviseur, die zijn of haar haar kantoor ín het Witte Huis heeft.

Pleidooi voor militaire oplossingen

Waarom we ons hier zorgen om moeten maken? Omdat niet alle problemen van de wereld met behulp van dwang kunnen worden opgelost. We hebben nog steeds diplomatie nodig en we hebben zeker Amerikaans diplomatiek leiderschap nodig. Het gebrek aan dit laatste heeft de laatste tijd een zware tol geëist. Niet alleen staat de Doomsday Clock het dichtst bij ‘middernacht’ sinds 1953, maar ook de uitbarsting van spanningen op het podium tijdens de veiligheidsconferentie in München laat zien dat het nodig is om tactvolle, subtiele en discrete instrumenten te blijven gebruiken om hedendaagse problemen aan te pakken. Maar in plaats van een discussieforum te zijn voor diplomatie, begrip en constructieve gesprekken, werd München helaas een podium voor pleitredes voor het toepassen van meer druk, meestal van militaire aard, als antwoord op regionale rivaliteiten.

Het ontbreken van een samenhangende boodschap van een zich duidelijk uitsprekend team van het  State Department heeft óók invloed op de Amerikaanse bondgenoten. In München focusten de Europese deelnemers zich bijvoorbeeld sterk op de tegenstrijdige berichten die uit het kabinet van Trump kwamen. De Duitse minister van Buitenlandse Zaken Sigmar Gabriel zei: ‘Wij, Duitsers in het bijzonder, raken verbijsterd wanneer we over de Atlantische Oceaan kijken. Zijn het daden, woorden, of tweets waar we naar moeten kijken om Amerika te begrijpen?’

De conferentievoorzitter, Wolfgang Ischinger, zei tijdens zijn slotwoorden dat hij had gehoopt de conferentie af te sluiten door het vraagteken te schrappen uit de titel van deze editie: To the Brink-and Back? (Tot de rand en weer terug?). Maar gezien de toenemende geopolitieke spanningen die zichtbaar werden in München, in combinatie met het ontbreken van diplomatieke oplossingen afkomstig van de Verenigde Staten, of enige andere entiteit, kon Ischinger dat niet doen. Journalist en internationale betrekkingenexpert Ian Bremmer bekrachtigde Ischingers sentiment met de simpele woorden: ‘We zitten in de problemen.’

Redding vanuit het Pentagon?

Hoewel het duidelijk is dat diplomatie momenteel een zwak instrument is voor het Amerikaanse buitenlandbeleid, kunnen we enige geruststelling halen uit het idee dat een handvol functionarissen uit het Witte Huis van Trump deze mening deelt. Minister van Defensie James Mattis heeft vaak gezegd dat diplomatie de meest ‘winstgevende’ manier is om vijandelijkheden met opkomende machten en concurrenten te vermijden. Mattis betoogt dat een militaire opstelling diplomaten moet versterken en niet moet vervangen. Ik hoop daarom dat Mattis en Tillerson snel eens een praatje maken op de gangen van de West Wing. Met wellicht als resultaat dat Tillerson ophoudt met het strippen van zijn ministerie en in plaats daarvan de Amerikaanse diplomatie weer nieuw leven inblaast.

Wilt u wekelijks het laatste nieuws over Amerika ontvangen? Meld u dan aan voor onze nieuwsbrief van American Dreamers!