juist

Anatomie van de macht: De Koning

Door Eric Vrijsen - 04 september 2013

Wie bestiert Nederland? In de serie ‘Anatomie van de macht’ pelt politiek redacteur Eric Vrijsen de Nederlandse macht af. Uiteraard begint hij met het – formeel machtige – staatshoofd. ‘Nederland heeft een visitekaartje met een gouden randje’.

In de eerste twee dagen van zijn bewind tekende koning Willem-Alexander negen besluiten, waaronder de toekenning van de Inhuldigingsmedaille 2013 en de benoeming van zijn neef, prins Maurits, tot zijn persoonlijke adjudant in buitengewone dienst. Deze koninklijke beschikkingen waren vervat in uiterst krachtdadige formuleringen, maar het was wel machtsuitoefening op de vierkante millimeter. Intrigerend. Het staatshoofd kan naar willekeur iets doordrukken maar tegelijkertijd is zijn speelruimte strikt beperkt.

Wie bestiert Nederland? Veel mensen vinden de Koning het hoogste staatsorgaan, omdat hij symbool staat voor de eenheid van het volk. Maar Nederland is geen land waarin één man zomaar de dingen naar zijn hand zet. De vaderlandse geschiedenis is er een van machtenspreiding. De vorst is afhankelijk van de democratie, niet andersom.

De formele macht van de Koning bestaat eruit dat hij kan weigeren om zijn handtekening te zetten onder wetsontwerpen en besluiten. Maar dat zal hij niet doen, want dan ontstaat een grondwettelijke crisis en is het snel afgelopen met de monarchie.

Nederland is een republiek met een Koning aan het hoofd. Hij tekent jaarlijks zo’n 500 wetsontwerpen en 3.000 kabinetsbesluiten. Soms zal hij zijn wenkbrauwen fronsen, maar eenmaal genomen beslissingen kan de vorst slechts bezegelen. Alleen in het prille begin van de besluitvorming – als de ministers nog dubben en piekeren – zou hij achter de schermen ongezouten kunnen zeggen wat hij ervan vindt. Alleen dan kan de vorst invloedrijk zijn, gezaghebbend en dus machtig.

‘Verbindend Koningschap in de Republiek,’ heette in 2011 een notitie van een groep PvdA-deskundigen onder leiding van Joop van den Berg. Daarin stond het mooi geformuleerd: ‘Een democratische samenleving bestaat niet alleen bij de gratie van geordende verdeeldheid en gecontroleerde macht in staatkundige instellingen, zij bestaat ook bij de gratie van verbondenheid, van moreel gezag en van het besef deel uit te maken van een gemeenschappelijke vaderlandse geschiedenis.’ Volgens Van den Berg heeft het parlement de macht, maar bezit de Koning gezag.

De grap is nu dat de macht van het parlement langzaam verkruimelt, terwijl het gezag van de vorst standhoudt. Af en toe zijn er schandaaltjes of blunders – zoals met de villa in Mozambique, de mislukte beëdigingsceremonie van het kabinet-Rutte II of de fiscale constructie van prinses Christina via Paleis Noordeinde – maar over het algemeen voeren de Oranjes de monarchie onberispelijk uit. Daar zit hun kracht. Ook Willem-Alexander zal dat bewijzen.

Nederland wordt voortdurend opgeschrikt door dingen die niet functioneren. Nu eens rammelt de beveiliging van bankensites; dan weer zit er paardenvlees in de lasagne of blijkt de ov-chipkaart simpel te kraken. De overheid staat erbij en kijkt ernaar. Maar de monarchie draait prima. Van alle democratieën in Europa staan de koninkrijken – ook Groot-Brittannië, Spanje, België, Zweden, Noorwegen, Dene­marken en Luxemburg – het minst onder spanning en van die monarchieën is Nederland de meest geoliede.

Gouden randje

Op een zonnig terras in Den Haag verzucht een fractieleider: ‘Als we het K­o-ninklijk Huis het treinverkeer over de hogesnelheidslijn hadden laten regelen, dan had die Fyra wél gereden.’ Een oud-minister zegt: ‘We hebben als land een visitekaartje met een gouden randje. De politiek is mesjogge als ze dat wil weggooien.’

Zolang de Koning foutloos optreedt, kan hij zijn positie aanwenden en springen mensen voor hem in de houding. Wie een verzoek krijgt vanuit het paleis, stemt meteen toe. Want als je iets voor de Koning mag doen, straalt dat af op jouw persoon. Je wordt zelf een beetje koninklijk.

De keerzijde is dat de Oranjes daardoor niet weten wie hun werkelijke vrienden zijn. Doen mensen onmiddellijk wat ze wordt gevraagd omdat ze de monarchie een warm hart toedragen of om hun persoonlijk prestige op te pompen?
De Oranjes weten critici aan zich te binden. Dat doen ze heel tactisch. Het gevaar voor de monarchie komt traditioneel van links. Het bondgenootschap met de PvdA wordt daarom gekoesterd. Zo mochten vooral PvdA’ers Máxima Zorreguieta wegwijs maken toen ze in 2001 als verloofde van Willem-Alexander vanuit Argentinië in Nederland arriveerde. Later kwam ze in een commissie onder voorzitterschap van Paul Rosenmöller (GroenLinks). Rechtse politici zien dit soms met afgrijzen aan, maar ze moeten erkennen: de monarchie is erbij gebaat. ‘Hoe linkser, hoe servieler,’ is de gouden regel.

In de kabinetsformatie van 1994 ging het pas aangetreden SP-Kamerlid Jan Marijnissen net als zijn collega’s naar het paleis. Hij nam drie HEMA-rookworsten mee. ‘Majesteit, dit is beter dan de eenheidsworst van andere partijen,’ beweerde hij naderhand te hebben gezegd. En met veel bravoure voegde hij eraan toe dat hij de Koningin had voorgehouden hoe ze die worsten moest klaarmaken. Geestig, maar ook ontluisterend voor links. Zelfs de revolutionaire SP ging naar het paleis om het staatshoofd te behagen. Electoraal verstandig, maar ideologisch absurd.

Naderhand kwam het gevaar vooral van rechts. Geert Wilders (PVV) zegt vóór de monarchie te zijn, maar lanceert snoeiharde aanvallen op ‘de linkse prietpraat’ en dus op het gezag van het staatshoofd. Toch wordt ook Wilders bijvoorbeeld tijdens de traditionele nieuwjaarsreceptie in het Paleis op de Dam vriendelijk bejegend, melden ooggetuigen. Geen vleugje disrespect.

Negeren

De Koning is machtig genoeg om zijn critici te belonen en zijn trouwste supporters te negeren. Want die laatsten steunen Oranje toch wel. CDA’ers voelen zich nogal eens tekortgedaan, bijvoorbeeld over wie wordt benoemd tot minister van Staat. De Koning mag naar eigen goeddunken ministers van Staat uitkiezen. Maar tegelijkertijd valt het besluit om iemand te benoemen onder de verantwoordelijkheid van de zittende premier. Overleg tussen staatshoofd en minister-president is dus geboden. Wie trekt dan aan het laatste eind?

Toen Jan Peter Balkenende (CDA) in 2002 aantrad als premier, zeiden doorgewinterde partijgenoten: ‘Let op, de Koningin suggereert binnenkort om Wim Kok te benoemen tot minister van Staat. Dat moet je natuurlijk doen, maar hengel dan meteen ook de benoeming van Dries van Agt binnen.’ Weldra was Kok (PvdA) benoemd, maar Van Agt (CDA) niet. Begin 2005 kwam het voorstel om ook Hans van den Broek – voormalig CDA-minister, oud-eurocommissaris en vader van prinses Marilène – te benoemen. Weer kreeg Balkenende ingefluisterd: ‘Regel meteen Van Agt.’ Ook toen mislukte het.

Een paar maanden later, tijdens een diner in de Ridderzaal vanwege het zilveren jubileum van koningin Beatrix, zaten alle ministers van Staat aan tafel bij het staatshoofd. Van Agt, die ooit het aantal leden van het Koninklijk Huis wilde inkrimpen, moest aanschuiven bij het voetvolk der gewone ministers. Daar zat ook oud-premier Piet de Jong (CDA), die in zijn tijd de financiën van het Koninklijk Huis afroomde. De Jong tot Van Agt: ‘Welkom aan de tafel van de nee-zeggers.’

Balkenende was in de hectische jaren 2002 tot 2010 premier. Een snelle benoeming tot minister van Staat was logisch. Maar dat zat er niet in. Balkenende was zéér Oranjegezind, maar hij ontpopte zich als ‘nee-zegger’ tijdens de ‘Mabel-affaire’ in 2004. Prins Friso en zijn aanstaande vertelden hem halve waarheden over Mabels eerdere contacten met crimineel Klaas Bruinsma. Balkenende pikte dat niet. Daarna schreef het echtpaar een openbaar excuus. Balkenende diende echter géén goedkeuringswet in voor het huwelijk, zodat Friso’s eventuele rechten op de troon vervielen.

CDA’er Frans Andriessen, twaalf jaar lid en zelfs vicevoorzitter van de Europese Commissie, werd ook nooit minister van Staat. Wat had hij misdaan? Niemand weet het precies, maar hij heeft het destijds verbruid door in februari 1980, op een voor het Koninklijk Huis hoogst ongelukkig moment, op te stappen als minister van Financiën. Koningin Juliana had drie weken eerder haar abdicatie aangekondigd; Beatrix zou op 30 april worden ingehuldigd. Het aftreden van Andriessen had makkelijk kunnen leiden tot een kabinetscrisis. Dan waren de rapen gaar! Zoiets vergeet het staatshoofd niet. Andriessen kon het dus schudden.

Barometer

Het benoemen van ministers van Staat is geen halszaak. Het is slechts een barometer achteraf voor de relatie tussen staatshoofd en ministers. Maar het is te simpel om de oude voorbeelden te zien als bewijs van persoonlijke rancune. Het gaat juist om staatkundige continuïteit. De Koning is grondwettelijk verplicht daarover te waken. De premiers en ministers moeten zich daarnaar voegen. Beatrix vroeg aan het slot van een kabinetsformatie weleens aan scheidend ministers: ‘Hebt u uw opvolger kunnen inwerken?’ Doorgewinterde bewindslieden beseften opeens de lange adem van de monarchie: ‘Niet zo goed als u, Majesteit.’

De Koning kan invloed uitoefenen en moet dat zelfs doen. Dat is in het belang van de staat en de natie. Daar is niks ondemocratisch aan, zoals soms wordt gesuggereerd. De Koning moet wel binnen de grenzen van de Grondwet blijven. Willem-Alexander verzekerde kort voor zijn aantreden dat hij dat zal doen, zoals zijn moeder, koningin Beatrix, dat ook steeds deed.

Koningin Beatrix zou er tijdens het eerste paarse kabinet (1994-1998) voor hebben gezorgd dat er een ambassade kwam in Jordanië en dat de ambassadeur in Zuid-Afrika vroegtijdig werd overgeplaatst naar België. Ook zou ze in de kabinetsformatie van 1981 een links kabinet hebben bespoedigd door CDA-leider Van Agt te bruuskeren en de christelijk progressieve CDA’er Wilhelm Friedrich de Gaay Fortman te benoemen tot kabinetsinformateur. Maar koningin Beatrix handelde volgens het boekje. Ze deed de toenmalig minister van Buitenlandse Zaken, D66’er Hans van Mierlo, slechts suggesties over de ambassadeursbenoeming. De minister had het staatshoofd prima kunnen weerstaan, maar deed het niet en zijn departement van Buitenlandse Zaken verspreidde geruchten over Beatrix’ bemoeizucht.

In de formatie van 1981 lag de fout bij Van Agt. De Koningin had hem gepolst over De Gaay Fortman. Van Agt gaf de voorkeur aan een andere informateur, maar wierp geen blokkade op tegen ‘Gaius’. Diens benoeming was dus loepzuiver. Hooguit had Van Agt zich door Beatrix laten inpakken. In latere formaties zou Beatrix zo’n gedurfde methode niet herhalen.

Indringend

Beatrix kon als Koningin achter de schermen tamelijk indringend zijn, zeggen Haagse insiders. Zij was jarenlang verreweg de meest ervaren politicus van Den Haag. Ze kende de beleidsstukken vaak beter dan de bewindslieden zelf en confronteerde hen met wat ze van hun voorgangers had vernomen. Niet alle ministers waren opgewassen tegen het langetermijngeheugen van het staatshoofd. Ze hadden geen tegenargumenten of eenvoudig niet het lef om te zeggen: ‘Majesteit, ik vind een andere oplossing even verstandig.’ Vergeleken met het staatshoofd zijn de meeste ministers slechts voorbijgangers. Ze kijken slechts een paar jaar vooruit. De Koning overziet decennia.

‘In hun vluchtigheid laten bewindslieden zich makkelijk wegspelen. Dan probeert de Koning natuurlijk uit hoe ver hij kan gaan,’ zegt een fractieleider.

Ook Kamerleden zwichtten. Vijftien jaar geleden wist iedereen in Den Haag te melden dat koningin Beatrix zich hevig verzette tegen wetsvoorstellen die de overerving van adellijke titels ook via de vrouwelijke lijn wilden regelen. Dan zou er namelijk te veel adel komen. Het beleid was erop gericht de adel langzaam te laten uitsterven. De bezwaren tegen de diverse wetsontwerpen werden gezien als een poging van het staatshoofd om een eigen privilege te behouden. Bij de koninklijke familie gaan namelijk adellijke titels wél over via de vrouwelijke lijn. Maar het waren uiteindelijk de CDA-Kamerleden Clémence Ross en Peter van Wijmen die hun initiatiefwet lieten verzanden. Pikant: Van Wijmen was tevens kamerheer-honorair van koningin Beatrix. De juridisch specialist op dit terrein, secretaris dr. Egbert Wolleswinkel van de Hoge Raad van Adel, zegt dat het staatshoofd op geen enkele formele manier invloed uitoefende.

Sinds vorig jaar heeft het staatshoofd geen rol meer in de kabinetsformatie. Sommige partijen willen nog verder gaan en de Koning buiten de Raad van de State en de regering manoeuvreren. Zij streven naar een ‘ceremonieel koningschap’. Maar het koningschap is al ceremonieel. De Koning doet heus niet mee aan partijpolitiek gekonkel en verricht nauwgezet zijn constitutionele taken. Zijn macht is van een andere orde. ‘Alleen al door er te zijn, oefent hij invloed uit,’ zegt staatsrechtdeskundige en parlementair historicus Joop van den Berg (PvdA). Hij denkt dat koning Willem-Alexander zich meer zal ontwikkelen als gezaghebbende publieke figuur dan als spin in het Haagse web. ‘Hij kan gesprekspartners kiezen en onderwerpen aansnijden. Op die manier kan hij mensen mobiliseren. De platte macht vermindert, maar hij wint aan gezag en dus aan invloed.’

Maar moet een koning niet juist achter de schermen macht uitoefenen om tegenover het gewone volk gezag te kunnen uitstralen? Verliest een monarch als politieke etalagepop niet snel zijn betovering? Zonder die politieke expertise kun je ook Johan Cruijff, André Rieu of Epke Zonderland staatshoofd maken. Tegen hen kijken mensen ook op.

In Zweden is het koningschap ceremonieel. ‘De Koning reist per tram door Stockholm. Hoe diep kun je zakken?’ zegt een oud-minister. Ernstiger voor de Zweedse monarchie is nog dat de media niks koninklijks meer hebben om over te schrijven, behalve schandalen en buitenechtelijke avonturen. Dat ondermijnt het gezag van de vorst.

Om de taken van de Nederlandse Koning te ontmantelen, is grondwetswijziging geboden en dat is voorlopig onmogelijk. VVD en CDA staan pal. De PvdA zit er ook niet op te wachten. Na Willem-Alexander is er dus nog volop emplooi voor koningin Amalia. Nederland is veel meer gehecht aan Oranje dan het zelf in de gaten heeft. Stel dat de monarchie sneuvelt, in welke kleur zouden de voetballers van het nationale elftal dan moeten spelen?

Lees in nummer twee over de macht van de premier.

Ingelogde abonnees van Elsevier Weekblad kunnen reageren.