juist

Anatomie van de macht: de burgemeester

Door Eric Vrijsen - 02 mei 2014

Wie bestiert Nederland? In de serie Anatomie van de macht pelt politiek redacteur Eric Vrijsen de instituties af. Dit keer is het de beurt aan de burgemeester, de ‘burgi magistratus’.

‘Zodra je de voordeur uitloopt, ben je het,’ zegt Wouter Kolff (37), burgemeester van Veenendaal. ‘Dat is het mooie aan de functie. Iedereen wil spontaan met je praten. Alle deuren gaan open. Zo weet je wat er speelt in elk uithoekje van de gemeente. Raadsleden en wethouders horen natuurlijk ook nogal wat, maar dat zijn politici. Een burgemeester is neutraler. Die maakt de verschillen kleiner in plaats van groter en dat geeft een burgemeester een bijzonder aanzien bij de bevolking.’

‘Je moet betrokkenheid tonen. Je bent burgervader,’ zegt Bernt Schneiders (55), burgemeester van Haarlem en voorzitter van het Nederlands Genootschap van Burgemeesters. ‘Ik ga vaak op de fiets naar het stadhuis. Onderweg fietsen mensen met je op. Je hoort van alles. Zodra het te politiek wordt, raad ik mensen aan het op te schrijven in een mail, zodat ik de informatie kan doorspelen naar de wethouders. Maar de meesten besparen zich die moeite. Het aan de burgemeester vertellen, volstaat.’

Er zijn ruim vierhonderd burgemeesters in Nederland en je hebt ze in soorten en maten. De langstzittende is VVD’er Hans van der Sluijs (62), die dertig jaar geleden begon in Hazerswoude en via Noordwijk en Maarssen opklom naar Leidschendam-Voorburg. De jongste is Ben Visser (ChristenUnie), die vorig jaar op zijn 31ste werd benoemd in de Gelderse gemeente Scherpenzeel. Kort daarop ontstond er een politieke crisis en vertrok een van de twee wethouders. Omdat er een wettelijk minimum is van twee wethouders, hield het college op te bestaan. Een noodregeling trad in, waarbij de burgemeester alle bevoegdheden krijgt. Visser doet nu alle voorstellen aan de gemeenteraad. ‘Ik ben hier een soort stadhouder,’ constateert hij. ‘In elk geval totdat een nieuw college aantreedt.’ Er zit ook een positieve kant aan de crisis en het stadhouderschap. Aan zo’n jonge burgemeester zouden mensen kunnen twijfelen. Dus levert Visser een proeve van bekwaamheid als de machtige man van de gemeente. ‘Maar het ten uitvoer brengen van alle beleidsportefeuilles schuurt wel met je rol als burgervader,’ zegt hij.

‘Van alle burgemeester van Nederland ben ik de langste,’ zegt Kolff (VVD) in Veenendaal. Hij is 2,03 meter en op bijeenkomsten van het Genootschap van Burgemeesters is vastgesteld dat hij boven alle anderen uitsteekt. Wat dat betreft is Kolff een waardige burgi magistratus (meester van de burcht), zoals in de Middeleeuwen de titel luidde. Inmiddels is die term verbasterd tot ‘burgemeester’. Destijds hadden steden er niet een, maar twee of zelfs een handjevol.

‘Veel mensen denken dat ik de baas ben van de gemeente. Dat ik ’s morgens om half 8 de plantsoenendienst aan het werk zet of de chauffeurs van de veegwagentjes uitstuur,’ zegt Kolff. ‘Maar dat is een groot misverstand.’ Andere burgemeester piekeren ook weleens over hoeveel macht de burgers hun toeschrijven en hoe weinig daarvan klopt. Maar ze zijn er ook weer snel mee klaar: ‘Houwen zo!’ Het is reuze handig als iedereen veronderstelt dat je de machtigste man of vrouw ter plaatse bent.

De taken van een burgemeester komen neer op het voorzitten van de vergaderingen van de gemeenteraad en het college van burgemeester en wethouders. In de raad moet de burgemeester zich strikt neutraal opstellen. In het college zorgt hij dat alles correct en soepel verloopt, zodat de wethouders politiek vooruitkunnen. Verder is de burgemeester op grond van zijn ‘wettelijke taken’ vooral verantwoordelijk voor de openbare orde en veiligheid. Aangezien dat vandaag de dag de belangrijkste zorg van de burgerij is, speelt de burgemeester sowieso de eerste viool.

Nederland kent een lange traditie van collegiaal bestuur. Een goede burgemeester meet zich vanaf het eerste uur die colle­giale rol aan. Hij of zij is een teamspeler die niet parmantig loopt te doen. Wie doet alsof de hele stad om de burgemeester draait, krijgt te maken met een guerrilla van de wethouders.

Een goede burgemeester zet zichzelf nooit op een voetstuk. Hij laat juist anderen zeggen dat ‘de burgemeester uitstekend functioneert’. Krijg je dat voor elkaar, dan heb je als burgemeester, ondanks de politieke driften van alle anderen ten stadhuize, een behoorlijke invloed. Tijdens een collegevergadering bijvoorbeeld, kun je de discussie over een gecompliceerd onderwerp afronden door alle argumenten in je eigen woorden samen te vatten en een inschatting te geven van het sociaal-politieke draagvlak. Dan is een tikje met de hamer voldoende. Aldus besloten.

Jacquet

Tot ver in de jaren zestig van de vorige eeuw staken de burgemeesters op het platteland iedereen in hun zak. De meeste burgemeesters hadden een juridische en ambtelijke achtergrond, en overdonderden de amateurs in raad en college. Vaak zaten ze in jacquet de gemeenteraad voor. Nu is dat al lang niet meer zo, al houdt de ambtsketen het vak bijzonder. Die ambtsketen is in 1852 ingevoerd, zodat de burgemeester duidelijk herkenbaar was ‘bij brand en oproerige beweging’.

Tegenwoordig dragen burgemeester de keten alleen tijdens het voorzitten van de raad, de intocht van Sinterklaas, het uitreiken van lintjes en het feliciteren van 100-jarigen en gouden paren. En let op: de ambtsketen kan alleen in de eigen gemeente en uitsluitend op een pak met das worden gedragen.

In de jaren zeventig en tachtig trokken de wethouders de macht naar zich toe. Het stadhuis werd gepolitiseerd. Sommige burgemeesters verzetten zich hiertegen. Tevergeefs, want hun formele macht reikt niet ver genoeg. In Groningen dwongen de wethouders burgemeester Jos Staatsen (PvdA) om zich per rode dienstauto te laten vervoeren. Staatsen weigerde. Enkele hoog oplopende conflicten volgden en hij koos wijselijk voor een baan in het bedrijfsleven.

Een studie van de PvdA bepleitte om de burgemeester te politiseren. Voorafgaande aan de raadsvergadering zouden PvdA-burgemeesters achter gesloten deuren moeten samenzweren met PvdA-raadsleden om de zaken vanuit socialistisch perspectief te behandelen. Maar dat was een brug te ver. Burgemeesters zijn géén zeloten of partijslaven. Integendeel, zij zijn benoemde bestuurders en bewaren neutraliteit.

De burgemeesters die nu nieuw aantreden, hebben meestal een poosje gediend als wethouder in een andere gemeente. Ze moeten ‘ontwethouderen’ om zich de verbindende burgemeestersrol eigen te maken. Zij blijven braaf partijlid, maar beseffen meteen: ‘Ik draag mijn partijjas alleen buiten de gemeentegrenzen.’ In eigen dorp of stad staan ze nadrukkelijk boven de partijen. Ze houden van alle fracties in de gemeenteraad evenveel.

Soms vrezen ze de uitslag van de raadsverkiezingen en de daaropvolgende collegeonderhandelingen. ‘Elke vier jaar is het weer afwachten welk wrakhout er aanspoelt,’ verzuchten ze.

Voorstanders van de gekozen burgemeester zeggen daarom dat het huidige stelsel – benoemde burgemeester, waarbij de gemeenteraad in achterkamertjes bepaalt wie het wordt – zal floppen en dat burgemeestersverkiezingen op den duur onvermijdelijk zijn. Omdat je van een benoemde burgemeester niet kunt verwachten dat hij buiten blijft wachten, terwijl de collegepartijen na de raadsverkiezingen binnenskamers bedisselen welk beleidsprogramma ze zullen uitvoeren.

Klinkt logisch, maar de praktijk werkt anders. Burgemeesters passen zich altijd aan. Ze wachten gewoon af en stellen zich ook tegenover de nieuwe raad en het nieuwe college op als teamspeler. De Haarlemse burgemeester Schneiders (PvdA): ‘Het is juist hartstikke leuk dat elke vier jaar weer nieuwe, enthousiaste mensen aantreden die iets willen met hun stad. Natuurlijk stellen ze buiten mij om een collegeprogramma op. Het ligt in het karakter van de burgemeester om zich daarbij niet op te dringen en zich naderhand coöperatief op te stellen. Want elke partij komt met bruikbare gedachten en al met al zijn de politieke tegenstellingen in Nederland beperkt.’

In Duitsland of Frankrijk hoort hij vaak spreken over lokale politiek in termen van ‘het kamp van de burgemeester versus het kamp van de oppositie’. Schneiders: ‘In Nederland heb je dat niet en dat is het grote voordeel van de niet-gekozen burgemeester. Het stadhuis is niet verdeeld in twee fronten. Ik heb wel eens gepleit voor de partijloze burgemeester.’

Vanuit het stadhuis kijkt Schneiders uit over de Grote Markt en de monumentale straatjes daaromheen. ‘Haarlem heeft de naam dat het stroperig wordt bestuurd,’ zegt hij. ‘Maar als je dit ziet, dan is dat toch een enorm geluk! Stel je voor dat een gekozen mannetjesputter hier vijftig jaar geleden aan krotopruiming was gaan doen. Dan misten we hier nu die fraai gerestaureerde panden.’

De burgemeester is de afgelopen decennia vaak beschreven als ‘de man of vrouw met het oliespuitje’, de gevoelsmasseur ten stadhuize die ervoor zorgt dat de verpolitiekte sfeer draaglijk blijft. Maar daarmee doe je de ambtsdrager tekort. Alles draait om de reputatie. Is die sterk, dan kan de burgemeester subtiel dingen doordrukken.

In tijden van rampspoed moet hij helder communiceren. Al zijn ambtenaren beginnen echter op hem in te praten over de details van een chemieramp of het gezinsdrama met dode kinderen. Het lijkt of ze er allemaal op uit zijn dat de burgemeester zich verliest in bijzaken en zich afsluit van de televisiecamera’s. Dit is het selectiemoment voor de zwakke en sterke burgemeester. De een maakt een rommelige indruk met telkens achterhaalde feiten en zwalkende verklaringen. De ander toont zich verantwoordelijk en kanaliseert via de media de emoties.

Eén dag na de schietpartij in Alphen aan den Rijn, juni 2011, had burgemeester Bas Eenhoorn – die als voormalig VVD-voorzitter een lijntje had met Mark Rutte – al een herdenkingsdienst geregeld in aanwezigheid van de minister-president. Ook na schokkende moorden kun je als burgemeester de zaak overlaten aan justitie. Maar burgers verlangen dat je vooroploopt in een stille tocht. Het is heel simpel: als burgemeester moet je er op sommige momenten gewoon zijn.

Bovendien zijn de bevoegdheden in enkele jaren enorm uitgebreid om de burgemeester in staat te stellen openbare orde en veiligheid te regelen. Vroeger moest de burgemeester tekenen voordat iemand tegen zijn wil in een psychiatrische inrichting werd opgenomen. Dat heette het ‘krankzinnigenbriefje’. Zonodig midden in de nacht kwam de bode dan met de papieren naar de dienstwoning. Het bestaat nog altijd, al wordt de burgemeester nu per mobiele telefoon gealarmeerd en handelt hij de papierwinkel per laptop af.

Witwassen

Een burgemeester kan de bewegingsvrijheid van individuele burgers onder allerlei andere omstandigheden enorm beperken. Mannen die hun vrouw of kinderen mishandelen, krijgen een huisverbod.

Caféhouders die zwart geld witwassen, wordt via de Wet bevordering integriteits beoordelingen door het openbaar bestuur (Bibob) de vergunning ontnomen. Verkopen ze herhaaldelijk drank aan minderjarigen, dan gaat de tent op slot. Geweldplegers mogen maanden niet in het uitgaanscentrum komen. Voetbalhooligans moeten zich bij een risicowedstrijd op het politiebureau melden voor ‘bestuurlijke ophouding’. Kinderen die ’s avonds laat op straat voor overlast zorgen, vallen onder een avondklok. De burgemeester beschikt over een arsenaal aan dwangmaatregelen.

Toen hij nog burgemeester van Groningen was, plaatste staatsrechtgeleerde Peter Rehwinkel (PvdA) daar vraagtekens bij. De burgemeester wordt volgens hem zo repressief, dat hij afglijdt naar het afvoerputje voor onoplosbare sociale problemen op microniveau. Vroeger klaagden mensen ‘dat de politie daar iets tegen moest doen’. Tegenwoordig trekken ze in een optocht naar het stadhuis en scanderen dat ‘de burgemeester heeft gefaald’.

Het burgemeestersvak is daardoor ook risicovol geworden. Allereerst doordat de ‘doelgroep’ reageert met doodsbedreigingen. Onder de auto van de burgemeester van Helmond werd een bom aangetroffen. Maar ook doordat de gemeenteraad na incidenten en rampen de burgemeester verwijten gaat maken, waardoor nogal eens een politieke dynamiek ontstaat die eindigt in een vertrouwensbreuk. Volgens bestuurskundige Arno Korsten kwamen de afgelopen jaren zeker zeventig burgemeesters ten val. In de decennia ervoor was dat slechts een handjevol.

Toch houden burgemeesters van hun taken, ook op het gebied van openbare orde. PvdA’er Jan Boelhouwer (64) was eerder Tweede Kamerlid. Hij werd tijdelijk burgemeester van Gilze-Rijen en het beviel zo goed dat hij het definitief werd. Hij staat zelf versteld van de juridische mogelijkheden: ‘Als gemeente kun je zonder procedurele poespas overal naar binnen.’ Hij sloot een aantal drugspanden. Gedurende een jaar mag niemand het perceel betreden: ‘Justitie pakt de persoon, maar ik pak de plek.’ Zeker zo effectief.

Boelhouwer werd wel eens bedreigd. Iemand dreigde met dertig man verhaal te komen halen. ‘Morgenvroeg om 10 uur.’ Boelhouwer hield het hoofd koel. Hij liet de man binnen in een vergaderzaal waar 31 lege koffiekopjes gereedstonden. ‘Dat signaal bracht hem tot bedaren.’

Ook Bernt Schneiders zegt dat hij blij is met alle juridische middelen waarmee hij Haarlem kan beveiligen. VVD-burgemeester Wouter Kolff in Veenendaal ijvert zelfs voor extra bevoegdheden. Hij legde een gebiedsverbod op aan een zedendelinquent die ‘nergens aan wilde meewerken en daardoor zelf gevaar liep’, en aan een geweldpleger die, eenmaal uit de cel, een anti-agressiecursus plus een ontwenningskuur moest volgen. Kolff verbood hem voor de duur van die cursus het uitgaanscentrum van Veenendaal te bezoeken. Maar de rechter floot de burgemeester terug. Daarna probeerde Kolff via de civiele rechter toch zijn zin te krijgen. Over een ander zedendelict zegt hij: ‘Ik neem het op voor het meisje van 8 dat is misbruikt door een bejaarde man die zich als vrijwilliger had aangeboden in het probleemgezin. Zo’n kind moet niet ineens oog in oog staan met de dader.’

Kolff vindt dat zedendelinquenten na hun straf moeten kunnen terugkeren in de samenleving, maar dan wel met inachtneming van de belangen van het slachtoffer, het recht van de buurt op woongenot en de veiligheid van de zedendelinquent zelf. Hij vindt dat burgemeesters hierover moeten adviseren aan het Openbaar Ministerie en de strafrechter. De burgemeester is immers lokaal deskundige en kan namens de buurtbewoners de voorwaarden bepleiten van een veilige terugkeer. Kolff heeft nu het oor van VVD-staats­secretaris Fred Teeven van Justitie. Zodat straks de rol van de burgemeester wellicht weer ietsje wordt opgetuigd.

Ingelogde abonnees van Elsevier Weekblad kunnen reageren.