President Algemene Rekenkamer

De verleiding van gratis geld

Door Arno Visser - 08 januari 2020

Miljardenfondsen voor innovaties zijn populair in Den Haag. President Arno Visser van de Algemene Rekenkamer is kritisch. Is dat geld wel zo ‘gratis’ als wordt gezegd en vergeten we niet het bestaande te onderhouden?

Al voor de Troonrede werd uitgesproken, deed in het Koninkrijk een verhaal de ronde over een fonds dat tientallen miljarden euro zou gaan bevatten. Dat fonds zou worden gevuld met gratis geld, dankzij negatieve rente. Voor nieuwe, innovatieve en lonende zaken. Maar daarbij werd steevast over het hoofd gezien dat je eerst goed moet zorgen voor wat je hebt. Ook in de politiek geldt: het dak repareren als de zon schijnt. En niet bij mooi weer een goedkope tweede hypotheek nemen om een serre aan te bouwen.

Aan de wieg van een goed idee

De Koning onthulde op Prinsjesdag dat ‘de regering begin volgend jaar met een opzet voor een investeringsfonds [komt]’. Dat nieuwe fonds moet de economie aanzwengelen, het verdienvermogen van het land versterken. Het dient ‘specifieke projecten mogelijk te maken in de sfeer van kennisontwikkeling, innovatie en infrastructuur, die het fundament onder de economie van de toekomst sterker maken’.

De werkgevers reageerden verheugd en claimden het intellectueel eigendom: ‘VNO-NCW-voorzitter Hans de Boer heeft eerder gepleit voor een Toekomstfonds voor investeringen in zaken als het spoor, duurzame woningbouw, klimaataanpassing en technologie zoals kunstmatige intelligentie.’ Geld zou geen probleem moeten zijn. ‘De middelen daarvoor zijn aanwezig: er is een overschot op de begroting en lenen kon nooit onder gunstiger voorwaarden.’

Ook het midden- en kleinbedrijf zag zichzelf als geestelijk vader: ‘Fijn dat de boodschap van ondernemers is overgekomen, want een beter moment is er niet,’ luidde de persverklaring. Ook volgens deze ondernemers was de business case overzichtelijk. ‘Er is een overschot op de begroting en de staatsschuld loopt terug tot vér onder de Europese begrotingsnorm. Het minder snel afbouwen van de staatsschuld door het benutten van de overschotten, is de meest voor de hand liggende manier om investeringen in bijvoorbeeld infrastructuur en nieuwe technologie te financieren. Lenen is ook nog nooit zo goedkoop geweest voor de staat. Sterker nog, sinds de rente op de kapitaalmarkt negatief werd, verdient de overheid aan de uitgifte van nieuwe staatsobligaties.’

Arno Visser

Arno Visser is president van de Algemene Rekenkamer en publiceert voor het vierde jaar op rij een ‘nieuwjaars­essay’ in EW. Voordat Visser lid werd van de Rekenkamer, was hij als wethouder van Almere onder meer verantwoordelijk voor financiën (2008-2013). Ook was hij lid van de Tweede Kamer namens de VVD (2003-2006). Visser studeerde algemene literatuurwetenschap aan de Rijksuniversiteit Groningen.

Een fonds, waarvoor?

Zo eenvoudig was de haalbaarheidsstudie voor velen. Slechts een enkeling was minder enthousiast, zoals econoom Mathijs Bouman in Het Financieele Dagblad. Hij vroeg zich af ‘waarom dit nu wel goed af zou lopen’. Maar hij begreep ook wel waardoor het kwam: ‘Negatieve rente maakt zelfs een steile calvinist buigzaam als rubber.’ Hij doelde op de minister van Financiën, Wopke Hoekstra. Deze waarschuwde op zijn beurt nog maar eens: het was ‘geen potje voor leuke dingen’.

Deze terughoudendheid ten spijt, ontstond nog voordat het fonds werd opgericht volop discussie over de bestemming van het geld. Hoekstra’s voorganger Jan Kees de Jager, nu de financiële man van KPN, zag het meteen. Het geld moest naar ‘innovatie’.

De bestuursvoorzitter van de innovatieve onderzoeksinstelling TNO, oud-staatssecretaris Paul de Krom, was het daar geheel mee eens. De Jager wilde ook meer risicovolle projecten financieren, zei hij op BNR Nieuwsradio. ‘Als alle innovatieprojecten die je doet allemaal succesvol zouden zijn, dan moet je je afvragen of je wel nog aan innovatie doet,’ doceerde hij.

‘Scherp kiezen,’ zo vatten De Krom en De Jager hun insteek samen. Ze kwamen met een paradoxale waarschuwing: ‘Als we nu niet investeren, hebben we straks weinig geld meer om uit te geven.’

Niet alleen de baas van de publieke instelling TNO en de financiële man van een voormalig staatsbedrijf wilden ‘scherpe’ keuzes maken. In november hadden ook de staatsdeelnemingen NS en ProRail een bestemming gevonden voor het geld. Ze wilden 20 miljard voor spoor en openbaar vervoer.

Ook economen riepen op tot meer geld uitgeven

Bankiers dachten ook constructief mee. Rabo-economen Hugo Erken en Erik-Jan van Harn bepleitten een andere ‘impuls’. Het geld moet naar het onderwijs, en publieke en private research & development – het onderzoek naar en de ontwikkeling van nieuwe producten. Daar was goed over nagedacht. ‘Onze berekeningen laten zien dat investeringen in innovatie en onderwijs het hoogste rendement opleveren. (…) Uiteraard zijn investeringen in infrastructuur ook belangrijk, maar zorg er op zijn minst voor dat voldoende extra middelen geoormerkt worden voor onderwijs en innovatie.’

De Rabo-economen onderschreven de oproep van internationale organisaties aan Nederland om toch vooral meer geld uit te geven omdat de samenleving vergrijst. Toch hielden ze een slag om de arm. ‘Mocht er toch besloten worden om geen gehoor te geven aan de oproep van het IMF, dan kunnen we straks wéér een probleem toevoegen aan het steeds langer wordende rijtje van maatschappelijke problemen waarvan we al jarenlang zagen aankomen dat het zou gaan knellen.’

Illustratie: René van Asselt

Na het pleidooi van bankiers kon het gilde van organisatie-adviseurs niet achterblijven. Dat leidde tot een pleidooi voor investeringen in kunstmatige intelligentie en leren van de ervaringen met groene obligaties. ‘Het nieuwe investeringsfonds kan de werkwijzen [van die obligaties] overnemen, zodat het geld terechtkomt bij AI-projecten die voldoen aan strenge maatschappelijke criteria.’ Aldus Sander Klous, Rob Fijneman en Wim Bartels van KPMG.

Nadenken over die groene obligaties was ‘ook van belang als de overheid private investeerders wil aantrekken, wat nadrukkelijk de bedoeling is van het fonds’, volgens genoemde adviseurs. Die wisten blijkbaar meer over de opzet dan in de stukken van de regering was terug te vinden. ‘Net als bij de groene obligaties zullen grote beleggers zoals pensioenfondsen eerder aansluiten als duidelijk is dat hun investeringen de toets der kritiek kunnen doorstaan.’

Vallende boomblaadjes

Het afgelopen najaar werd dus minder gekenmerkt door de somberte van vallende boomblaadjes en meer door de lonkende lokroep van extra geld. Was het toeval dat de gemeenten vervolgens diverse malen de noodklok luidden over tekortschietende budgetten en ontoereikende financiering uit Den Haag? Daklozen en jeugdzorg zijn daarvan de dupe. Structureel meer geld voor gemeenten, was de oproep.

Ook het onderwijs ging in verzet en vroeg indringend om verhoging van salarissen als tegemoetkoming voor hoge werkdruk en nijpende personeelstekorten. Bij het ziekenhuispersoneel speelde hetzelfde. Er werd een nieuwe cao afgesloten en vervolgens was extra geld nodig om die te financieren. En laten we niet vergeten dat het oplossen van de stikstofcrisis ook een reeks van financiële claims tot gevolg had.

Extra geld werd steevast onderbouwd met het motief dat een investering in de toekomst als vanzelf meer oplevert dan dat zij kost. ‘We hold these truths to be self-evident’ was de onuitgesproken filosofie achter vele voorstellen. Of iets dichter bij huis: ‘De cost gaet voor de baet uyt.’

Illustratie: René van Asselt

Fondsen

Het is niet de eerste – en zeker niet de laatste – keer dat een dergelijke discussie wordt gevoerd. Er kwam al eens zo’n fonds uit voort, het Fonds Economische Structuurversterking (FES). Dit fonds werd begin jaren negentig opgericht vanuit de gedachte om ‘ondergronds vermogen’ (geld uit aardgaswinning) om te zetten in ‘bovengronds vermogen’ (investeringsprojecten van nationaal belang). Kabinet en parlement wilden indertijd – net als nu – na jaren van bezuinigingen, zeker stellen dat er in tijden van economische tegenwind geld beschikbaar zou blijven voor projecten die de economische structuur zouden versterken.

Vanaf eind jaren vijftig tot begin jaren negentig waren alle opbrengsten uit aardgas – het ondergronds vermogen – in de rijksbegroting gegaan. Alle typen publieke uitgaven werden ermee gefinancierd – echte investeringen en consumptieve uitgaven. ‘Dutch Disease’ – de Nederlandse ziekte – noemde het tijdschrift The Economist dat. Tussen 1975 en 1985 liepen die aardgasbaten op van 10 tot bijna 20 procent van de overheidsinkomsten.

Dat FES ontving vanaf 1995 ongeveer een kwart van de aardgasinkomsten, naast opbrengsten uit veilingen en de verkoop van staatsdeelnemingen. Er ging in totaal 33 miljard euro naartoe. Probleem was dat goede voornemens snel werden vergeten en het fonds inconsequent werd beheerd. Gaandeweg werden herhaaldelijk de spelregels gewijzigd, bijvoorbeeld uit welke bronnen er geld in het fonds mocht stromen en waaraan het geld mocht worden uitgegeven. Uiteindelijk werden alle oorspronkelijke voorwaarden losgelaten en had het fonds binnen vijftien jaar zijn nut verloren, waarna het werd opgeheven.

Miljarden in revolverende fondsen

Dat betekende echter niet het einde van de oprichting van fondsen. Minder bekend dan het opgeheven FES zijn de relatief nieuwe, zogenoemde ‘revolverende fondsen’. Vlak voordat het FES werd opgeheven, waren het er nog geen 10. Sinds 2008 kwamen er 21 bij! En eind 2017 ging er in revolverende fondsen van het Rijk ten minste 3,6 miljard euro aan toegezegde rijksgelden om. Denk aan de regionale ontwikkelingsmaatschappijen en het sinds 1985 bestaande Restauratiefonds. Maar nu is er ook het Acces to Energy Fund, het Infrastructure Development Fund, het Toekomstfondskrediet voor onderzoeksfaciliteiten en het Nationaal Energiebespaarfonds.

Die fondsen moeten ‘revolveren’, met andere woorden: een groot deel van alle euro’s zouden moeten terugvloeien naar het fonds, zodat ze opnieuw kunnen worden ingezet. Helaas is geen minister verantwoordelijk voor de uitgangspunten en het totaaloverzicht – en weet dus niemand hoeveel en hoe er via die fondsen reeds wordt ingezet. Want als 3,6 miljard werkelijk revolveert, dan wordt er een veelvoud van dat bedrag gespendeerd. Maar hoeveel?

InvestNL voor risicovolle activiteiten

Elsevier Weekblad schreef eerder over InvestNL: Oud-PvdA-voorman leidt staatsinvesteringsbank

Er komt binnenkort nog een fonds bij. Met InvestNL in het vooruitzicht, zal het beschikbare bedrag in de toekomst nog verder kunnen toenemen. InvestNL heeft een forse taak. Deze nieuwe organisatie krijgt daarvoor 2,5 miljard euro mee van Kamer en kabinet. En ook die 2,5 miljard moet renderen, dus diverse keren opnieuw kunnen worden ingezet, lees: revolveren.

Het gaat risicovolle activiteiten van ondernemingen faciliteren bij transities op het gebied van energie, verduurzaming, mobiliteit, voedsel, digitalisering van de industrie en maatschappelijke domeinen als zorg, veiligheid en onderwijs. Daar blijft het niet bij, want InvestNL richt zich ook op de doorgroei van start-ups en opschaling naar grotere ondernemingen en daarnaast het bevorderen van export en buitenlandse investeringen. Ten slotte kan InvestNL het Nederlandse bedrijfsleven ondersteunen voor het internationaal op de markt brengen van hun producten en het aanpakken van wereldwijde vraagstukken, zoals duurzame energie, klimaatverandering, water en voedselvoorziening.

Illustratie: René van Asselt

Publiek geld buiten de rijksbegroting

De grote gemene deler van alle bovengenoemde voorbeelden is dat het publiek geld is voor maatschappelijke doeleinden, én dat ze buiten de rijksbegroting lopen. Dat betekent: het komt boven op al het geld dat ministers jaarlijks mogen spenderen vanuit hun reguliere begroting. Boven op de vele fiscale stimuleringsregelingen voor innovatie, elektrische auto’s of agrariërs, boven op reguliere subsidies voor verduurzaming van het energieverbruik, boven op bestaande financieringsgaranties, bovenop de normale rijksbudgetten in alle departementale begrotingen.

Er zijn ook zogenoemde ‘begrotingsreserves’. Dat is niet-uitgegeven budget dat niet – zoals de Haagse spelregels verlangen – op 31 december hoeft te worden teruggegeven aan de schatkist, maar opzij kan worden gezet. Normaliter kan dat niet, en is er sprake van een ‘meevaller’. Maar ministers willen graag het geld behouden voor de doelen die zij nastreven. Dus wordt er af en toe geld opzijgezet om het op een later moment alsnog uit te geven. Dat zijn dan begrotingsreserves.

Blijkbaar wordt er desondanks niet genoeg publiek geld uitgegeven, of wordt er te weinig mee bereikt. Anders zouden we de discussie over een nieuw investeringsfonds anno 2020 niet voeren.

Is het gratis geld?

Fondsen oprichten, gebeurt dus regelmatig. Daarmee komen we op nog een overeenkomst tussen alle fondsen. Over al die tijdelijke spaarpotten en fondsen wordt het parlement na oprichting doorgaans slecht geïnformeerd. En het feitelijk maatschappelijk rendement is eveneens doorgaans onbekend. Terwijl het publiek geld was en blijft.

Beperkte informatievoorziening gold ook voor de begrotingsreserve voor subsidiëring van duurzame energie, die in 2016 was opgelopen tot bijna 2 miljard. Vooral omdat het beschikbare geld voor duurzaamheidsprojecten (SDE plus subsidie) niet werd uitgegeven. Omdat projecten niet of pas later dan gepland op gang kwamen.

Je kunt daarom ook de vraag stellen of de wens om een nieuw fonds op te richten, duidt op slecht presteren van bestaande fondsen, of met de onbekendheid ermee. Dus in hoeverre worden de criteria voor het nieuwe fonds gelegd naast de criteria voor de bestaande dertig revolverende fondsen?

Nieuw is evenwel het argument ‘gratis geld’: je leent 50 miljard en hoeft minder terug te betalen. Maar wat betekent dat voor het fonds? Krijgt dat (1) de gehele geleende 50 miljard of (2) alleen het verschil tussen het geleende en het terug te betalen (de negatieve rente)?

In het eerste geval moet je het geleende en uitgegeven geld op enig moment terugbetalen, en wordt de vraag: renderen de investeringen dusdanig dat je er in elk geval 50 miljard minus de negatieve rente aan waarde mee creëert? Anders is het niet gratis geweest.

In het tweede geval is er veel minder geld beschikbaar. Slechts 500 miljoen (als je 50 miljard leent bij een negatieve rente van 1 procent). En dat is een veel lager bedrag dan nu beschikbaar bij de bestaande fondsen. En trouwens, waar stal je dan die 49,5 miljard die je moet terugbetalen? Toch niet op een rekening met negatieve rente, neem ik aan?

Als je het goedkope geld gebruikt om feitelijke uitgaven te doen die toch al in de planning stonden – zoals de betaling van bestelde jachtvliegtuigen – is het niets anders dan een verstandige zet van de ‘treasury’. Je hebt er in elk geval geen fonds voor nodig.

Het bleek allemaal niet zo eenvoudig

Lastige vragen. Het kabinet was misschien daarom op Prinsjesdag niet duidelijk. Want uit de Miljoenennota bleek dat er nog helemaal geen fonds was. De mede­deling was niet meer dan dat ‘het kabinet onderzoekt hoe een investeringsfonds kan worden opgericht om het verdienvermogen te versterken’.

Zo eenvoudig was het volgens de ministers dus ook niet, ‘omdat strenge selectie van projecten moet plaatsvinden op de toegevoegde waarde voor het verdienvermogen. Voor goede selectie is goede governance en betrokkenheid van externe experts nodig’.

Dat waren nog niet alle voorwaarden van het kabinet, want: ‘Het is van belang dat publieke investeringen additioneel zijn aan private initiatieven, om te voorkomen dat publieke middelen private investeringen verdringen. Daarnaast moet een fonds toegevoegde waarde hebben ten opzichte van bestaande publieke initiatieven, zoals het Infrastructuurfonds en InvestNL en kunnen lessen worden getrokken uit het verleden.’

Opvallende afwezige

Maar het meest opvallend in de discussie was dat niemand zich in 2019 leek te realiseren dat het kabinet er in 2018 niet in slaagde extra geld ook echt uit te geven. Het kabinet zit immers al vanaf de start in 2017 in een ruimer financieel jasje; er is meer geld voor veiligheid, infrastructuur, het onderwijs en de zorg.

De extra uitgaven zullen oplopen tot bijna 13 miljard euro per jaar vanaf 2022. In 2018 had het kabinet al circa 5 miljard extra op de begroting gereserveerd. Maar in datzelfde jaar hield bijvoorbeeld het ministerie van Defensie meer geld over aan het eind van het jaar dan het er begin van het jaar bij kreeg. Een beschikbaar bedrag van 1,2 miljard bleef op de plank liggen.

Waarom? Investeringen in militaire schepen, voertuigen en kazernes moeten immers goed worden voorbereid – wat tijd kost – aanbesteed door specialisten – die schaars zijn – en dan geleverd – wat ook tijd kost. Dus zo snel vliegt het niet de portemonnee uit.

Defensie was niet het enige ministerie waar geld moeilijk aan het rollen komt. Zo trok het kabinet 543 miljoen extra uit voor nieuwe infrastructuur in 2018. Dit geld werd net als bij Defensie niet uitgegeven in 2018, maar doorgeschoven naar 2020 en 2021. De beschikbare extra 5 miljard werd gedurende het jaar ook nog eens bijgesteld naar 4 miljard.

Penny wise, pound foolish

Wat vervolgens opvalt, is dat er in de publieke discussie over investeringen altijd wordt gesproken over ‘nieuwe’ wensen. Terwijl het evengoed van belang is aandacht te besteden aan het in stand houden van bestaande bezittingen. Die zijn ook het resultaat van een goed idee.

Ter illustratie gaan we naar het zuiden van ons land waar een sluis bijna elke maand wel een keer gestremd werd door storingen of ongepland onderhoud. Begin 2018 was de sluis zelfs meer dan een maand buiten gebruik. Er was een weerstandbank doorgebrand. Dat is een onderdeel van het aandrijvings- en bewegingswerk van de sluis, nodig om de sluisdeuren te openen en te sluiten.

De weerstandbank was bijna honderd jaar oud en ver over zijn technische levensduur heen. De inspectie vond de staat van het aandrijvings- en bewegingswerk van de sluis bij haar periodieke controle een paar jaar geleden al matig en risicovol. Desondanks werd vervanging meermaals uitgesteld wegens andere prioriteiten in de regio. Gedurende de stremming van de sluis moesten schepen omvaren via andere sluizen. Deze zijn alleen geschikt voor kleinere schepen. Grotere schepen konden hun bestemming dus niet bereiken.

Uitstel van onderhoud leidt onherroepelijk tot hogere kosten

Die sluis is symbolisch voor een groter probleem. Terwijl de ministeries van Defensie en Infrastructuur en Waterstaat het extra geld voor nieuw materieel en infrastructuur niet kregen uitgegeven, liep het jarenlang uitgestelde onderhoud van bestaande bruggen en sluizen op tot een bedrag van 414 miljoen. Wegens een te krap budget voor onderhoud. En uitstel van noodzakelijk onderhoud leidt op termijn onherroepelijk tot hogere onderhoudskosten.

Zo’n driekwart van de noodmaatregelen die het gevolg zijn van achterstallig onderhoud zijn bovendien niet gepland. Dat vergroot de kans op storingen, stremmingen en overlast. Er moeten dan tijdelijke snelheidsbeperkingen bij wegen of gewichtsbeperkingen bij bruggen worden ingevoerd. Met maatschappelijke schade tot gevolg. In een enkel geval moet een brug zelfs worden afgesloten.

Daarnaast is bij het ministerie van Defensie al jarenlang onvoldoende geld beschikbaar voor het onderhoud van de grote en gevarieerde vastgoedportefeuille. Denk aan de legeringsgebouwen, oefenterreinen, kantoren, munitiedepots en tal van andere vastgoedobjecten. Het ministerie moest onder meer noodmaatregelen nemen om de brandveiligheid te garanderen en besloot tevens onhygiënische kantines te sluiten.

Bij digitalisering speelt hetzelfde als bij wegen en kazernes. Bij ICT gaat de meeste politieke, maatschappelijke en ambtelijke aandacht uit naar nieuwe projecten, meer in het bijzonder naar het mislukken daarvan. Aandacht voor nieuwe ICT is zeker belangrijk. Met die projecten is vaak veel geld gemoeid. Zo kostte het stopgezette ICT-programma Kwaliteit en Innovatie (KEI) in de rechtspraak bijna 100 miljoen euro.

Maar de aandacht voor instandhouding van bestaande ICT blijft daarbij ver achter, terwijl dat feitelijk veel méér kost dan de vernieuwing. In de praktijk werken vernieuwing en onderhoud van ICT als communicerende vaten: hoe meer geld er nodig is voor instandhouding van het bestaande, hoe minder er voor vernieuwing overblijft. En andersom.

Het vet moest van de botten

Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid Wouter Koolmees erkende onlangs in NRC Handelsblad dat er te hard is bezuinigd op uitvoeringsorganisaties. Dat is onderdeel van een groter probleem, stelt hij. ‘Veel overheidsdiensten kampen ook met oude, aan elkaar geknoopte IT-systemen, die door nieuwe wetgeving steeds zijn uitgebreid. (…) Het moeilijke is dat we de problemen nu niet kunnen oplossen door er 100 miljoen bij te geven. Daarvoor is het te complex.’ Aldus Koolmees.

Volgens oud-topambtenaar Roel Bekker zijn uitvoeringsorganisaties inmiddels overbelast geraakt. In een interview met Het Financieele Dagblad zei hij: ‘Den Haag moet onthaasten, anders blijft het fout gaan.’ Als secretaris-generaal deed hij voorstellen om het beleidsapparaat van de rijksoverheid in te krimpen, maar de uitvoeringsorganisaties te sparen. Dat laatste is niet gelukt. ‘De Haagse beleidsmachine blijft maar produceren’, waardoor de kwaliteit van de uitvoeringsorganisaties wordt verwaarloosd: ‘Dan gaat het kraken.’

Beiden raken een belangrijk punt waaraan alle voorstanders van gratis geld voor nieuwe dingen voorbijgaan: de gebrekkige financiering van onderhoud en continuïteit van het bestaande. Zo kampt de Belastingdienst al jaren met onderhoud en vervanging van IT-systemen, en dat probleem is niet op korte termijn opgelost.

Rijksoverheid moest afslanken tot ‘compacte’ rijksdienst

De achtergrond is eenvoudig. Sinds 2008 werden als gevolg van de financieel-economische crisis – soms forse – bezuinigingen doorgevoerd. Vaak was dat een generieke taakstelling – één percentage dat aan allen werd opgelegd – soms een specifieke bezuiniging bij een uitvoeringsorganisatie of op een bepaald beleidsterrein. De rijksoverheid moest afslanken tot een ‘compacte rijksdienst’, en digitalisering zou leiden tot efficiëntere processen. De achterliggende gedachte was vaak dat die organisaties doelmatiger zouden kunnen werken: hetzelfde doen met minder geld. ‘Het vet moet van de botten’ hoorde je dan. En niemand die het tegensprak.

Dat gold ook voor het onderhoud van wegen. Het officiële beleid was dat problemen moesten ‘uitharden’ alvorens ze worden aangepakt. Met andere woorden: niet het reguliere onderhoudsschema wordt aangehouden, maar pas op het moment dat er iets kapot gaat, wordt het gerepareerd. De eerder genoemde sluis en brug zijn daarvan een illustratie.

Die aanpak gaat voorbij aan het feit dat potentiële efficiencywinst eindig is. Op een gegeven moment is het vet weg en snij je in het vlees of in de botten zelf. Een opstapeling van bezuinigingen tast uiteindelijk de kwaliteit van uitvoering en dienstverlening aan, als het gevraagde ambitieniveau niet wordt aangepast. Je kunt niet voortdurend hetzelfde blijven doen met steeds minder mensen en minder geld.

Politieke aandacht gaat vooral uit naar het nieuwe

Toch beperkte de politieke aandacht voor uitvoering zich vooral tot die gevallen waarin het evident was misgegaan – achteraf. Aandacht gaat vooral uit naar het nieuwe; meer wegen, spoor, treinen, vliegtuigen en schepen. Om twee financieel specialisten uit de Kamer – Joost Sneller en Bart Snels – te citeren: ‘Politici openen liever een nieuwe brug, dan dat ze een bestaande onderhouden.’

Inmiddels is het achterstallig onderhoud aan de hoofdwegen en de hoofdvaarwegen gestegen tot 767 miljoen euro. Dat betekent dat het tekort jaarlijks oploopt met 150 miljoen euro. Als antwoord komt er een eenmalige impuls van 100 miljoen euro.

Oud of nieuw?

Dit brengt ons op de vraag of extra geld eerst en vooral tot extra en zichtbaar maatschappelijk resultaat moet leiden. Op het spoor, in het onderwijs en de wetenschap? Of dient extra geld te worden ingezet waar de uitvoering aanloopt tegen de grenzen van wat mogelijk is? Bij de dienstverlening aan werklozen, het verstrekken van rijbewijzen en het onderhoud van infrastructuur. Wordt bij de inzet van extra geld in de eerste plaats rekening gehouden met de wens tot vernieuwing of met de ‘continuïteit van beleid’?

En als die vraag is beantwoord, komt de volgende: gaat het om een eenmalige uitgave die naar de letter een echte ‘investering’ is? Dus een kapitaalgoed, zoals gebouwen, wegen, sluizen et cetera. Bedenk dan dat die investering financiële gevolgen heeft, want er is ook extra geld nodig voor onderhoud en exploitatie. Je kunt uit een fonds een dotatie doen om een nieuwe metrolijn naar Schiphol aan te leggen of een ultrasnelle spoorbaan naar Groningen, maar die moet vervolgens ook worden onderhouden.

De vervolgvraag is dan of een nieuw fonds het geëigende instrument is. Met de bijbehorende vraag of het direct onder verantwoordelijkheid van een minister moet vallen en de besluitvorming dus in politieke handen is. Of dat het fonds, zoals veel revolverende fondsen beter een eigen rechtspersoonlijkheid kan hebben en dus op afstand van de politiek wordt gezet. Zoals InvestNL. Dan is de bijbehorende opgave hoe ervoor te zorgen dat het parlement goed, beter dan nu, wordt geïnformeerd over het welslagen van die missie.

Illustratie: René van Asselt

Maar het zou ook kunnen gaan om andere wensen met een structureel karakter. Geld voor het wetenschappelijk onderzoek aan universiteiten of de dienstverlening aan werkzoekenden.

Eind december lichtte het kabinet een tipje van de sluier op. De terreinen die in aanmerking komen voor ­financiering door het investeringsfonds, zijn research & development, innovatie en infrastructuur. De opzet van het fonds volgt in het eerste kwartaal van dit jaar. Maar het lijkt toch bedoeld voor ‘incidentele investeringen’, schreef minister van Economische Zaken Eric Wiebes vlak voor Kerst. Het geld komt boven op de bestaande budgetten en bovendien is het ‘de ambitie om al deze kabinetsperiode eerste investeringen te doen’.

Deze regeerperiode loopt tot uiterlijk 2021 en zoals gezegd was het al de bedoeling om in die tijd 13 miljard extra te besteden. En die ambitie loopt tegen de weerbarstige praktijk: geld komt moeilijk aan het rollen.

Verdiepingsslag

Er resten een paar maanden om na te denken over dit vraagstuk. In plaats van goedkoop lenen kan het ook verstandig zijn om het bestaande beter te financieren. Het kan van wijsheid getuigen om geld niet nu, maar later een bestemming te geven. Eerst pas op de plaats maken en zien hoe uitvoeringsorganisaties er werkelijk voorstaan, hoe effectief bestaande fiscale maatregelen werkelijk zijn, hoe succesvol bestaande budgetten, reserveringen en fondsen in praktijk zijn. En wanneer dan blijkt dat ze niet het beoogde effect hebben, is het nuttig ze tegen het licht te houden en de vraag te stellen of voortzetting raadzaam is.

Elke publieke organisatie die de continuïteit van de dienstverlening wil garanderen, dient voldoende budget en personeel te hebben om burgers te woord te staan, de bestaande ICT beveiligingsupdates te geven, aanbestedingen correct af te handelen, verouderde onderdelen te vervangen, enzovoort. Dat lijkt politiek wellicht niet een spannend onderwerp – je wint er geen verkiezingen mee – dat wordt het wel als het niet of te laat is gebeurd. Dan verlies je er verkiezingen mee. En het vertrouwen in politiek en overheid wordt verder op de proef gesteld.

Het debat over het fonds met gratis geld verdient dus een verdiepingsslag. De keuzes voor de korte termijn vragen allereerst om een oriëntatie op de langere termijn die om meer draait dan ‘verdienvermogen’ van nieuwe investeringen. Het moet ook gaan om het lokaliseren van het bestaande ‘verlieskapitaal’. Waar staat continuïteit van dienstverlening onder druk en waar is discontinuïteit al aan de orde? Welke infrastructuur is ondermaats en dient aangepakt? Waar stop je mee, waar ga je mee door?

Het gezegde luidt dat het dak moet worden gerepareerd wanneer de zon schijnt, en niet als het regent. Dan is 2020 het aangewezen jaar. Zolang de zon schijnt, lekt het dak vanzelfsprekend niet, maar dat betekent niet dat de gaten zijn gedicht. Hoe verstandig is het een tweede goedkope hypotheek te nemen voor de aanbouw van een nieuwe serre, als niet zeker is of het dak nog een strenge winter doorstaat?

Continuïteit van publieke dienstverlening is een kostbaar bezit dat zich moeilijk leent voor snelle oplossingen.

Wat doet de Algemene Rekenkamer?

De onafhankelijke Algemene Rekenkamer, gevestigd aan het Lange Voorhout in Den Haag, dateert in zijn huidige vorm van 1814 en controleert of de uitgaven van de rijksoverheid rechtmatig en doelmatig zijn gedaan.

De uitgaven moeten in overeenstemming zijn met de regels en genomen besluiten, en de bestede bedragen moeten daadwerkelijk aan het beoogde doel zijn uitgegeven. In toenemende mate staat in onderzoek ook de vraag centraal of overheidsbeleid doel treft.

Het bestuur van de Rekenkamer bestaat uit drie leden. Sinds 2015 is Arno Visser president van dit college. De twee andere bestuursleden zijn Francine Giskes en Ewout Irrgang. De Rekenkamer heeft zo’n 270 medewerkers.

Ingelogde abonnees van Elsevier Weekblad kunnen reageren
Bij het plaatsen van een reactie geldt een aantal voorwaarden. Klik hier voor de voorwaarden.