nederland

Een machtsbeluste Eerste Kamer is de schrik van iedere minister

Door Eric Vrijsen - 07 mei 2015

Kabinetten weten niet goed hoe ze moeten omspringen met de zelfbewuste senaat. Voeren of uithongeren, dat monster?

PvdA-minister Ronald Plasterk van Binnenlandse Zaken is de rust zelve als hij in de Eerste Kamer een wetswijziging komt verdedigen. Zoals altijd geven de senatoren elkaar een hand bij aanvang van het debat. Aan deze zijde van het Binnenhof is hoffelijkheid troef.

Dat is logisch in een vergaderzaal uit 1655, waar oorspronkelijk de Staten van Holland en West-Friesland vergaderden. Koning Willem II kijkt vanaf een enorm staatsieportret uit 1849 bemoedigend naar de senatoren. Indrukwekkender nog is de plafondschildering uit de zeventiende eeuw.

‘Allerhande natiën en volkeren van de vier bekende deelen der werreld, ieder na den aard en wyze van hun land gekleed’ turen bewonderend omlaag naar de machtige bestuurders van dat kleine land aan de Noordzee.

Plasterk wil de kosten van ‘veiligheidsonderzoeken’ door de AIVD – de geheime dienst beoordeelt of mensen in ‘kwetsbare functies’ bij KLM, de luchthavens, energie- en telecombedrijven riskante contacten hebben – voortaan in rekening brengen bij die ondernemingen. De Eerste Kamerleden zijn echter sceptisch en al snel lijkt het of de minister tentamen moet doen.

Geheime dienst

VVD’er Koos Schouwenaar verwerpt het idee achter de wetswijziging, omdat je de kosten van nationale veiligheid niet zomaar op particulieren kunt verhalen. Maar de oud-marineofficier, tevens oud-burgemeester van Middelburg, eindigt minzaam: ‘Wij leggen het graag in vragende vorm aan de minister voor. Hebben wij iets over het hoofd gezien?’

Erik Meijer (SP), een 70-jarige voormalig leraar aardrijkskunde en ambtenaar, noemt het een illusie dat veiligheidsonderzoeken – de geheime dienst snuffelt in het privé­leven van sollicitanten – voor alles een oplossing zijn.

Thom de Graaf (D66), voorman van het hoger beroepsonderwijs, tevens oud-minister en oud-burgemeester van Nijmegen, ‘zou het op prijs stellen als de minister glashelder maakt waarom het gaat. Geld? Minder onderzoeken? Minder vertrouwensfuncties?’

Zelfs nestor Gerrit Holdijk (SGP) – hij zit sinds 1986 vrijwel onafgebroken in de Eerste Kamer; onlangs maakte hij onder luid applaus zijn rentree na een zware kankertherapie – heeft het over ‘argwaan’.

Typisch een dagje Eerste Kamer. Lange tijd was zij ‘onze nationale slaapkamer’, maar nu staat zij bekend als Haags reptielenhuis waar bewindslieden hun leven niet zeker zijn. De deftige atmosfeer kan pardoes omslaan in machtswellust. Het is de schrik van iedere minister en staatssecretaris.

Hoogpolig tapijt

Plasterk lijkt langzaam weg te zakken in het rode, hoogpolige tapijt. Waar blijft de steun van partijgenoten? De PvdA’ers hebben zich teruggetrokken in de koffiekamer. Als de minister een paar uur later aan het woord komt, geeft hij toe dat ‘de eerdere onderbouwing te breedsprakig was’.

Hij zegt dat staatsveiligheid behalve principieel, ook gradueel kan zijn. Een vrachtwagen kan een ernstig ongeval veroorzaken, maar dat is toch kleinschaliger dan een vliegramp. Een winkel die vuurwerk verkoopt, kan ontploffen; maar dat heeft minder impact dan een explosie in een kerncentrale.

De senatoren knikken. Plasterk wordt een tikkeltje overmoedig. Hij waarschuwt voor een gat in de begroting, indien de wetswijziging mislukt. Staatsrechtgeleerde De Graaf (D66) tikt hem meteen op de vingers: ‘Dan heeft u kennelijk iets opgenomen in de begroting wat nog geen wet was.’

Plasterk erkent meteen zijn vrijpostigheid: ‘Het is volledig aan de Eerste Kamer om deze wetswijziging al dan niet te accepteren.’

Weinig polderen

De Eerste Kamer bekijkt wetsvoorstellen niet per onderdeel,  maar in hun totaliteit. Ze kan er niks meer aan veranderen. Dat recht is voorbehouden aan de Tweede Kamer, die daardoor wetsvoorstellen veel meer per onderdeel bekijkt. Doordat de Eerste Kamer alleen ja of nee kan zeggen, valt er voor bewindslieden weinig te polderen.

Hooguit kan een minister ‘het machtswoord’ spreken, maar vaak werkt dat contrapoductief. Gaat een minister dreigen, dan zetten de senatoren de hakken extra in het zand.

Kabinetten weten Tweede Kamerfracties via een Regeerakkoord aan zich te binden, zodat ze zich al bij voorbaat verzekeren van een meerderheid. Maar dan gaat het voorstel naar ‘de overkant’. De Eerste Kamer is aan geen Regeerakkoord gebonden en houdt ‘de nucleaire optie’ – het voorstel pardoes wegstemmen – achter de hand.

De senaat beslist jaarlijks over twee- tot driehonderd wetsvoorstellen. Slechts een handjevol wordt door een blokkade getroffen. Maar dan is het bal en staat de Eerste Kamer volop in de belangstelling. Sinds de ‘Nacht van Wiegel’ in 1999, toen de beslissende stem van VVD’er Hans Wiegel de invoering van een correctief referendum blokkeerde, is dat een terugkerend fenomeen.

Kabinetten en bewindslieden weten niet hoe ze met de senaat moeten omspringen. Voeren of uithongeren, dat monster?

Armpje drukken

In de herfst van 2010 knutselde Ivo Opstelten (VVD) als kabinetsinformateur een ‘gedoogcoalitie’ van VVD, CDA en PVV in elkaar. De fractieleiders van de toekomstige oppositie stuurden een schriftelijke waarschuwing: de beoogde coalitie miste in de senaat een meerderheid. Opstelten schoof de ‘senatorenbrief’ terzijde. Enkele weken later nam de Eerste Kamer wraak. Het Belastingplan kon niet door de beugel.

Vooral de btw-verhoging op podiumkunsten was onacceptabel. Geen essentiële zaak voor het kabinet; een kwestie van armpje drukken. De Eerste Kamer won.

In 2011 verwierp de Eerste Kamer het elektronisch patiëntendossier, in 2012 het verbod op ritueel slachten, in 2013 de pen­sioenplannen van Rutte II en in 2014 de elektronische detentie. Maar denk niet dat de Eerste Kamer bestaat uit 75 rabiate dwarsliggers. Zomaar torpederen is hun stijl niet. Senatoren verpakken hun ijzeren vuist in een fluwelen handschoen.

Ze zijn ouder en minder heetgebakerd dan Tweede Kamerleden. Ze hoeven niet zo nodig. Vertrekkend senator Adri Duivesteijn (PvdA) hield eind 2014 met twee partijge­noten een wijziging van de Zorgwet tegen, waardoor Rutte II in een ‘kerstcrisis’ stortte.

Hij stelt goedmoedig vast: ‘De Eerste Kamer is een herensociëteit waar vrouwen welkom zijn.’ Hier hangt de sfeer van mensen die
in hun leven al zoveel bereikt en meegemaakt hebben, dat ‘ze zich niet meer blootstellen aan een ratrace’.

‘Uitstekende clubgeest,’ zegt VVD-senator Ben Swagerman, oud-hoofdofficier van justitie en thans hoofd security van KLM. ‘We hebben groot respect voor elkaars deskundigheid. Dat is hier het warme element.’

Professoren en juristen

De Tweede Kamer draait om winnaars en verliezers. De Eerste Kamer leeft bij argumenten. In debatten roept een senator soms: ‘Touché!’ Hij erkent dat een ander meer gelijk heeft dan hijzelf. ‘Vroeger gebeurde dat in de Tweede Kamer ook,’  zegt Duivesteijn, ‘maar sinds de opkomst van de Lijst Pim Fortuyn in 2002 kan dat niet meer.’

Hoezo? In de Eerste Kamer zitten toch ook ‘populisten’?  Duijvesteijn: ‘De SP is hier een constructieve partij. De PVV wordt hier effectiever genegeerd dan in de Tweede Kamer.’

Professoren en juristen zijn zwaar oververtegenwoordigd. Tiny Kox – sinds 1995 SP-fractieleider – houdt nieuwkomers altijd voor: ‘Pas op dat je hier in de vergaderzaal nooit uit wetenschappelijke handboeken citeert! Voor je het weet staat er iemand op die zegt dat hij de auteur is van jouw handboek.’

Heerlijke bankjes

Eerste Kamerlid is een deeltijdfunctie. Senatoren stemmen veelal volgens hun partijlijn, maar voelen zich lid van het collectief Eerste Kamer. Ze vergaderen doorgaans alleen op dinsdagen en hebben geen eigen werkkamer. Zit een van de collega’s in de fractiekamer te zwoegen op een wetsontwerp, dan trekken de anderen zich terug om in de koffiekamer met niet-partijgenoten te babbelen.

Sommige fracties zitten niet eens groepsgewijs in de plenaire zaal, maar juist in plukjes ter linker- en rechterzijde van voorzitter Ankie Broekers-Knol (VVD).

Het zijn trouwens heerlijke bankjes om eens lekker onderuit te zakken en weg te dommelen. Maar dat gebeurt niet. De leden zitten opvallend rechtop, aandachtig het debat volgend. Of ze tikken fanatiek op hun iPad.

Opvallend, zo’n hightech-attribuut vlak naast de tinnen inktpotten, die nog altijd op ieders antieke werkblad staan. Niet dat ze nog met kroontjespen schrijven, maar door die inktpotten daalt de geest der eeuwen als vanzelf over de senatoren neer.

IJdelheid

‘Zet hier elke dinsdag televisiecamera’s neer, en wij gaan ons net zo gedragen als Tweede Kamerleden,’ zegt SP-senator Tiny Kox. Weinig kans. Slechts een paar keer per jaar vallen de tv-crews binnen en wentelt de senaat zich in een crisissfeer.

Heerlijk, die spanning. De Eerste Kamer blijkt weer eens de laatste deur van de politieke krachtsverhoudingen. Die deur valt zelden in het slot, maar het zelfvertrouwen groeit en ministers worden extra behoedzaam. In de wandelgangen geven senatoren eerlijk toe dat zo’n periodieke rel hun ijdelheid streelt.

Voorzitter Broekers-Knol let altijd scherp op de tijd. De senaat heeft de eerste termijn van het AIVD-debat en het begin van een
Europa-debat afgerond en zij besluit tot een middagpauze van 13.14 tot 14.25 uur.

De senatoren gebruiken een lunch in de Noenzaal. Of ze staan in een groepje op het Binnenhof sigaretten weg te paffen. Klaas de Vries (PvdA) zit met een sigaartje op een bankje bij de fontein. En onophoudelijk praten ze over politieke zaken. Argumenten, speculaties, tegenargumenten, bezweringsformules, historische precedenten – ze krijgen er geen genoeg van.

De Eerste Kamer kan alleen maar vóór of tegen een wetsvoorstel stemmen. Het recht om een wetsontwerp te veranderen, is voorbehouden aan de Tweede Kamer. Indien de Eerste Kamer een foutje ontdekt in een voorstel, kan een bewindsman dat echter aanpassen, in recordtempo opnieuw door de Tweede Kamer loodsen en vervolgens in stemming brengen bij de Eerste Kamer.

Zo’n aanpassing heet ‘novelle’. In plaats van foutjes te herstellen, gebruiken bewindslieden de novelle nu voor inhoudelijke wijzigingen. Zo sluipt een zeker recht van amendement de Eerste Kamer binnen.

Kniebuigingen

In debatten eisen doorgewinterde senatoren dat de werking van een nieuwe wet zal worden ‘gemonitord’. Feitelijk betekent dit: we geloven er geen barst van en we stemmen alleen in als de minister een onderzoek gelast dat straks de nieuwe wet volledig onderuithaalt. De griffier van de Eerste Kamer legt alle kniebuigingen van bewindslieden vast in het ‘Register van Toezeggingen’.

Daardoor zitten vandaag in ‘Commissiekamer 3’ twaalf senatoren rond een tafel met PvdA-staatssecretaris Sharon Dijksma (Landbouw) om de voortgang te bespreken van het ‘Plan van Aanpak Stikstofdepositie’ (PAS) uit 2014.

De richtlijnen waren zó streng dat ongeveer alle boerderijen in de illegaliteit belandden. Er kwam een overgangsregime waarbij de veehouders de uitstoot van stikstof vrijwillig beperken.

De ambiance is knus, bijna huiselijk. Een bode komt nog even met de microfoons prutsen, al heeft in dit kleine vertrek niemand moeite de ander zonder geluidsversterking te verstaan. Dijksma is een en al bereidwilligheid. Zij zet uiteen dat tot 2030 de 10 miljoen kiloton ammoniak met 57 procent wordt teruggedrongen.

Maar de senatoren Marijke Vos (GroenLinks) en Niko Koffeman (Partij voor de Dieren)  volharden erin dat ‘uitbreiding van de veestapel echt niet leidt tot natuurverbetering’. Roger van Boxtel (D66) hakt de knoop door: ‘Voorzitter, ik geef de staatssecretaris het voordeel van de twijfel. Maar ik houd twijfel.’

De Eerste Kamer bestaat sinds 1815, toen Nederland en het huidige België een koninkrijk vormden. Vooral de Zuidelijke Nederlanden wilden een ‘hogerhuis’ als garantie voor invloed van de adelstand op het bestuur. Democratie was leuk, maar je mocht de voordelen van de aristocratie niet wegmoffelen.

Daarom werden Eerste Kamer­leden vanaf 1848 via getrapte verkiezingen gekozen: vooral in de Provinciale Staten had de landadel een positie.

Tot 1848 werden de leden door de Koning benoemd. Daardoor belandden er nogal wat hofdignitarissen in de Eerste Kamer. De gedachte was dat de vorst het onaangenaam zou vinden om wensen uit de Tweede Kamer af te wijzen. De Eerste Kamer moest dat klusje opknappen, zodat het staatshoofd schone handen hield.

Behoudzuchtige baronnen

In de genen van de Eerste Kamer zit iets conservatiefs. Het is een macht die vernieuwing dempt. In de eerste drie decennia na de Tweede Wereldoorlog werd neergekeken op de Eerste Kamer. De verzorgingsstaat was in opbouw. Daar kon je geen behoudzuchtige baronnen bij gebruiken.

De zittingsduur was zes jaar. Om de drie jaar werd vanuit de helft van de provincies de helft van de senatoren gekozen of herkozen. Drie jaar later was de andere helft van de provincies aan de beurt om de andere helft van de Eerste Kamer te verversen. Die manier van verkiezen zette de senaat op afstand: geen helder electoraal mandaat.

Sinds de Grondwetswijziging van 1983 wordt elke vier jaar een voltallige Eerste Kamer gekozen. Nu vormen de provinciale verkiezingen een serieuze populariteitstest voor het zittende kabinet.

Want kiezers begrijpen dat ze via de Provinciale Staten een nieuwe Eerste Kamer samenstellen, die op haar beurt een regering ten val kan brengen en – oh triomf van de behoudzucht – bezuinigingen op de verzorgingsstaat kan ver­ijdelen. Zo ontwikkelt zich de Nederlandse democratie tot een stelsel waarin de verschillende meerderheden van Eerste en Tweede Kamer met elkaar wedijveren.

Ongewis

Om het interessant te maken, doen veel media daar paniekerig over. Alsof Nederland ten prooi valt aan versnippering. Maar een tweekamerstelsel impliceert nu eenmaal machtenspreiding. De kiezersmarkt is grillig. Verkiezingen leiden tot toevallige meerderheden van slechts een paar zeteltjes.

Amper is een coalitie aangetreden, of veel kiezers haken alweer af. Juist in zo’n situatie moet een kabinet niet pardoes haar zin doordrukken of het beleid van een vorige regering ruïneren. Daarin schuilt het nut van de Eerste Kamer.

Zij dwingt kabinetten te streven naar ruime meerderheden en continuïteit van het beleid. Zij hoeft maar een paar wetsvoorstellen per jaar te torpederen om zich te laten gelden.

In de plenaire zaal komt langzamerhand de tweede termijn van het debat over de AIVD-onderzoeken ten einde. Hoe de fracties zullen stemmen, is ongewis.

Minister Plasterk doet nog een keer zijn best: ‘Ondanks mijn aarzelingen heb ik royaal toegezegd dat ik uw motie zal uitvoeren. Zeker daarom hoop ik te kunnen rekenen op ro­yale steun voor dit wetsvoorstel.’

Even later haast hij zich door de wandelgangen: ‘Ik moet in Commissiekamer 4 zijn. Kan iemand mij vertellen waar die is?’ Zijn ambtelijke staf is er geruster op: ‘Kat in het bakkie.’ Ze staan al bij de ijscoman op het Binnenhof. Rob Bertholee, het hoofd van de AIVD, ontspant zich en likt aan een ijsje.

Een week later voorziet Plasterk dat zijn wetsvoorstel in de Eerste Kamer sneuvelt. Om te redden wat er te redden valt, vraagt hij de stemming uit te stellen. Hij wil eerst ruggespraak met het kabinet.

De Eerste Kamer besluit heel formeel om het wetsvoorstel aan te houden, maar in de wandelgangen weet menigeen te vertellen dat Plasterk bakzeil haalt en dat de Eerste Kamer opnieuw de sterkste is gebleken.

Elsevier nummer 19, 9 mei 2015

Ingelogde abonnees van Elsevier Weekblad kunnen reageren.