Pieter Cleppe

Flexibiliteit is nu meer dan ooit nodig om een harde Brexit te vermijden

Door Ingezonden opinie - 16 februari 2019

Europa stevent af op een harde Brexit. Pieter Cleppe van denktank Open Europe legt in deze bijdrage uit waarom en hoe een harde Brexit moet worden vermeden.

Nu het uittredingsakkoord dat de Britse premier Theresa May met de andere  lidstaten van de Europese Unie (EU) had gesloten door een overweldigende meerderheid in het Brits parlement is verworpen, komt er een soort van heronderhandeling over de Brexit. Ook al willen de EU-onderhandelaars dat niet zo noemen en zeggen ze alleen open te staan voor een wijziging van de niet-juridisch bindende politieke verklaring, toch wordt achter de schermen bekeken of een juridisch bindende ‘verduidelijking’ aan het verdrag kan worden toegevoegd.

Backstop is het probleem

Wat moet er precies veranderen? Een meerderheid van het Britse parlement schaarde zich achter het zogeheten Brady-amendement, dat bepaalt dat de backstop oftewel de achtervangregeling om een harde grens tussen Ierland en Noord-Ierland te vermijden, moet worden vervangen door ‘alternatieve bepalingen’.

Deze bijdrage is ingezonden door

Pieter Cleppe. Hij vertegenwoordigt de onafhankelijk denktank Open Europe in Brussel.

 

Ingezonden opinieartikelen worden geselecteerd door de redactie, maar vertegenwoordigen niet noodzakelijkerwijs het standpunt van Elsevier Weekblad.

Die backstop bepaalt nu dat als er geen andere oplossing komt om een harde Noord-Ierse grens te vermijden aan het eind van de transitieperiode, die loopt van 29 maart 2019 tot ten laatste eind 2022, bedrijven uit het Verenigd Koninkrijk een douanevrije toegang tot de Europese Unie blijven genieten. Hierdoor zullen douanecontroles niet nodig zijn. Tijdens deze overgangsperiode heeft het Verenigd Koninkrijk volledige toegang tot de Europese interne markt, op voorwaarde dat het alle EU-regels overneemt zonder daarover te kunnen stemmen.

Geen eigen handelsbeleid mogelijk

Het Verenigd Koninkrijk wordt volgens sommige Brexiteers dus tijdelijk een soort vazalstaat op het gebied van Europese regelgeving. Want zodra de backstop in werking treedt, staat het het Verenigd Koninkrijk vrij om regels te wijzigen – al is er een aantal minimale beperkingen – maar blijft het onderworpen aan het douaneregime van de EU. Het zal dan – net als Turkije trouwens, grotendeels – geen eigen handelsbeleid kunnen voeren. Als de Europese Unie bijvoorbeeld een akkoord zou sluiten met de Verenigde Staten of China, betekent dit dat een vrijere toegang voor Amerikaanse of Chinese ondernemingen tot de EU ook zal gelden voor de Britse markt, maar dat de Britten niet automatisch de extra toegang zullen genieten die Europese bedrijven krijgen. Het Verenigd Koninkrijk zal formeel geen mogelijkheid hebben om zulke handelsgesprekken te blokkeren of te beïnvloeden.

> Meer Brexit? Bekijk het dossier

Het meest problematisch voor de Britten is dus dat hun land volgens het door premier May onderhandelde akkoord een vazalstaat blijft op vlak van handelsbeleid tot de Europese Unie haar goedkeuring geeft om dit vervangen door een alternatieve overeenkomst.

Er moet een alternatief komen

Fantastisch onderhandeld door de afgevaardigden van de Europese Unie dus? Niet zo snel. De Britse economie is momenteel de vijfde grootste economie ter wereld. Zeker vanwege het politieke gewicht van de Brexiteers staat het daarom vast dat men aan de overzijde van Het Kanaal deze regeling niet langdurend zal accepteren.

Overigens staat in het uittredingsakkoord dat de regeling bedoeld is als tijdelijk. Dit kan juridisch gezien ook niet anders, omdat Artikel 50 van het Verdrag betreffende de Europese Unie, dat de uittrede van een lidstaat regelt, niet toelaat om via dat artikel permanente handelsaspecten te regelen. Daarvoor moet de procedure van een ander artikel worden gevolgd, waarbij lidstaten en soms zelfs deelstaten over een vetorecht beschikken.

Het uittredingsverdrag vermeldt ook dat de Europese Unie een verplichting heeft om te goeder trouw te proberen een alternatieve regeling overeen te komen. De Franse president Emmanuel Macron heeft al gedreigd om de Britten aan de backstop te houden, tenzij er snel een akkoord wordt gesloten over de visserij. Bij dit soort uitspraken heeft het Verenigd Koninkrijk volgens het internationaal recht de mogelijkheid om eenzijdig het uittredingsverdrag op te zeggen. Met alle gevolgen van dien, niet alleen voor Ierland, maar ook voor de productieketens van grote industriële ondernemingen, die sterk afhankelijk zijn van een vlotte doorgang van goederen zonder tijdrovende douanecontroles. Zoveel valt er dus ook niet te verliezen bij toegevingen.

Verzekering backstop is minder sterk dan zij lijkt

Wat betekent dit? Het betekent enerzijds dat de Britten niet moeten overdrijven over het risico dat ze op het gebied van internationale handel voor eeuwig en altijd een vazalstaat van de EU zouden worden. Het betekent anderzijds ook dat Ierland geen ijzersterke verzekering heeft dat het Verenigd Koninkrijk op een bepaald ogenblik geen afwijkende handelstarieven van die van de EU zal toepassen.

Als Ierland zich samen met de overige EU-lidstaten bijzonder inflexibel zou blijven opstellen over elke aanpassing van de backstop, bestaat het gevaar van een ‘harde’ Brexit, uittreding uit de Europese Unie zonder akkoord, waarbij heel wat  handel met het Verenigd Koninkrijk eenvoudigweg illegaal wordt. In enkele maatregelen is reeds voorzien, maar zelfs in de luchtvaart is de voorbereiding op een harde Brexit nog onvoldoende, met het risico op annulering van miljoenen vluchten. Bovendien zullen Nederland, België en Ierland voor 29 maart niet voldoende extra douanepersoneel hebben geworven om de dan vereiste controles te kunnen uitvoeren. Van de Belgische bedrijven zou 80%  nog niet voorbereid zijn. In Nederland en Groot-Brittannië is het overigens niet veel beter. Chaos is dus verzekerd, tenzij een akkoord wordt gesloten.

Strategie EU richt zich op Labour

Voor een akkoord moet men met twee zijn. De strategie van de Europese Unie lijkt te zijn om elke concessie tegenover de Britse Conservatieven en hun Noord-Ierse coalitiepartner DUP te weigeren, in de hoop dat Theresa May met oppositiepartij Labour een ‘zachte’ Brexit overeenkomt. Labour wil immers dat het Verenigd Koninkrijk in een douane-unie met de EU blijft, al wil de partij tegelijk dat het dan ook invloed krijgt op het Europese handelsbeleid. Het is onwaarschijnlijk dat de EU dit accepteert van een niet-lidstaat, want waarom zou Turkije die mogelijkheid dan ook niet krijgen? Toch heeft een groep Duitse academici dit voorstel onlangs gedaan.

Daarbij is Labour-leider Jeremy Corbyn zelf ook scherp uitgevallen over de backstop. ‘Het zou de eerste keer in de Britse geschiedenis zijn dat we een verdrag overeenkomen dat we niet kunnen opzeggen,’ zei hij.

Premier May stelt nu als alternatief voor de backstop drie opties voor: ‘een beperking in de tijd, een unilateraal exit-mechanisme of een alternatief plan’.

Wat dat laatste dan wel mag zijn, daar hebben we voorlopig naar te raden, maar het gebrek aan de mogelijkheid voor de Britten om zonder toelating van de EU een eigen handelsbeleid te gaan voeren, is zowel voor de Conservatieven als voor Labour een breekpunt.

Op zoek naar een oplossing

Deze week volgt een nieuw debat in het Brits parlement. Theresa May probeert intussen de Europese Unie zover te krijgen dat die op bepaalde punten toegeeft.

De Poolse minister van Buitenlandse Zaken, Jacek Czaputowicz, zorgde voor onrust in de EU door als eerste een taboe te doorbreken en te pleiten voor een beperking van de backstop tot vijf jaar. Dat zou betekenen dat het Verenigd Koninkrijk tot 1 januari 2028 onder het handelsregime van de EU valt. Ook al zou de door Brexiteers gewenste eenzijdige afschaffing van douanetarieven onmogelijk zijn, het Verenigd Koninkrijk kan dan onderwijl wel over handelsakkoorden onderhandelen met de rest van de wereld, die op zijn vroegst in 2028 in werking zouden kunnen treden. Tot die datum zou naar een oplossing kunnen worden gezocht voor industriële productieketens en vooral ook voor het vermijden van controles bij de Noord-Ierse grens.

Velen hebben betoogd dat het absoluut onmogelijk is dat het Verenigd Koninkrijk van de Europese Unie afwijkende douanetarieven gaat heffen zonder dat dan ook douanecontroles in Noord-Ierland noodzakelijk worden. Toch verklaarde het hoofd van de douane van Zwitserland, dat zich eveneens buiten de douane-unie van de EU bevindt en een eigen handelsbeleid kan voeren, op een hoorzitting van het Britse parlement dat het wel degelijk mogelijk is om met technologie een ‘onzichtbare grens’ in Noord-Ierland te realiseren.

Vrijstelling voor kleinere ondernemingen?

Bij de grens met Zwitserland zijn het vooral kleinere ondernemingen die last hebben van de douanecontroles. Onder meer daarom heeft de Britse regering voorgesteld om kleinere ondernemingen dan maar vrij te stellen van zulke controles aan de Noord-Ierse grens. Zeker daar zou dit een pragmatische oplossing kunnen zijn omdat er minder handel is met de Ierse Republiek dan met het Britse vasteland. Niettemin weigerde de EU hierover te spreken, uit vrees voor een ‘gat’ in de Europese douanegrens, al zijn de havens van Antwerpen en Rotterdam – de twee grote toegangspoorten tot de Europese douanegrens volgens de Antwerpse burgemeester ‘zo lek als een vergiet’. De vraag is waarom het Ierse vredesproces dan geen ‘gaatje’ in de douane-unie waard is.

Als het Verenigd Koninkrijk eenvoudigweg geen douanecontroles zou gaan uitvoeren op de Ierse grens, zoals sommige Brexiteers voorstellen, is Ierland niettemin juridisch verplicht om die te gaan uitvoeren. Toen een ambtenaar van de Europese Commissie dit plichtsgetrouw meedeelde, wat door de Ierse media als de voorbode van een ‘harde grens’ werd voorgesteld, werd hij een dag later door Brexit-onderhandelaar Michel Barnier gecorrigeerd. Barnier beweerde plots dat het toch wel mogelijk moet zijn ‘om een operationele manier te vinden om checks uit te voeren zonder opnieuw een grens te creëren’. De Britse regering is al vaak bespot wanneer ze ‘technologische oplossingen’ voorstelt om hetzelfde resultaat te bereiken, maar of Barnier ondernemingen pragmatisch vrij wil stellen of iets anders beoogt, is niet duidelijk.

Ierland in douane-unie met het Verenigd Koninkrijk?

Een originele oplossing, die misschien tegen 2028 haalbaar is, is dat Ierland, dat nu al niet tot de Schengenzone behoort, eenvoudigweg een douane-unie met het Verenigd Koninkrijk gaat vormen en de twee landen samen een handelsbeleid gaan voeren. Ierland blijft dan – naar het voorbeeld van het Italiaanse Livigno – wel bij de Europese Unie horen.

Intussen hopen velen, zoals de Belgische premier Charles Michel, blijkbaar nog altijd dat de Brexit gewoon ongedaan wordt gemaakt. Nog afgezien van het feit waarom veel Europese politici die nu zo jammeren over de Brexit nooit luisterden naar de terechte Britse bezorgdheid over de drang van de EU naar steeds meer geld en macht, is hiervoor weinig animo voor in het Verenigd Koninkrijk. Slechts tweederde van degenen die ‘remain‘ (bij de EU blijven) stemden en slechts eenachtste van de Brexit-kiezers zijn voorstander van een tweede referendum. Al in 1988 gaf de toenmalige Britse premier Margaret Thatcher een in het Verenigd Koninkrijk bekende toespraak in Brugge waarbij ze waarschuwde tegen ongebreidelde Europese machtsuitbreiding. Uiteindelijk werd haar latere opvolger David Cameron door democratische druk van onderuit gedwongen om een referendum over het thema te beloven. De rest is geschiedenis.

Tot dusver weigert de EU te spreken over zaken als een beperking in de tijd van de backstop. Europese leiders als Mark Rutte lijken dit standpunt trouw te steunen, ondanks de mogelijke gevolgen. Toch zou dit een eerbaar compromis kunnen zijn voor een complex vraagstuk. Het zou – wanneer het Poolse voorstel wordt gevolgd – de noodzaak van een oplossing tot 2028 uitstellen. Bovendien zou de nieuw gecreëerde deadline net genoeg druk zetten om tot een oplossing te komen. Want als die druk er niet is, stijgt de kans dat het Verenigd Koninkrijk het volledige uittredingsakkoord eenzijdig opzegt.

Zo’n breuk met een cruciale veiligheidspartner moeten we koste wat het kost vermijden, zeker in een tijd waarin de Amerikaanse president Donald Trump suggereert dat de Europeanen maar voor hun eigen veiligheid moeten gaan zorgen. Op dit moment zijn er al drie verschillende ‘deadlines’ voor een oplossing: 29 maart van dit jaar, juli 2020 – dan moet worden beslist of de transitieperiode wordt verlengd – en 1 januari 2023 – wanneer de transitieperiode afloopt. Een vierde deadline toevoegen is dan toch niet het einde van de wereld?

Zouden toegevingen overtuigen?

Misschien lukt het de Britse premier Theresa May om haar eigen Conservatieve Partij en de Noord-Ierse coalitiepartij DUP genoegen te doen nemen met een juridisch bindende ‘verduidelijking’ van het feit dat de EU een verbintenis heeft om te goeder trouw een alternatieve regeling voor het Noord-Ierse probleem te vinden. In zo’n geval zullen duidelijke toegevingen van Europese zijde nodig zijn.

Het is ook nog steeds mogelijk dat May dan maar met oppositiepartij Labour een akkoord sluit, hoe moeilijk zoiets in de Britse politiek ook ligt, en een ‘zachte’ Brexit overeenkomt, zonder tijdsbeperking van hoelang het Verenigd Koninkrijk een vazalstaat blijft op vlak van handel. Maar het gebrek aan zo’n deadline zou dan zoals gezegd weleens de kiem kunnen zaaien voor een latere harde breuk met het Verenigd Koninkrijk.

Uiteindelijk heeft Ierland de sleutel in handen, en misschien is dat geen slechte zaak, want een Iers ‘nee’ en de daaropvolgende ‘no deal‘ zouden er in de eerste plaats voor zorgen dat Ierland misschien nog meer economische schade lijdt dan het Verenigd Koninkrijk zelf, los van de politieke risico’s in Noord-Ierland. De Ierse economie zou immers met 4 procent kunnen krimpen.

Niet koppig zijn …

Intussen lijkt ook het Europees Parlement bereid onnodige risico’s te nemen op kosten van de bevolking. Groen europarlementariër Philippe Lamberts, lid van de Brexit Steering Group in het Europees Parlement, beweerde zowaar dat een no deal het ‘minste van twee kwaden is’ in vergelijking met ‘een nederlaag over de backstop‘. Dit terwijl een no deal volgens het Internationaal Monetair Fonds de economie van de 27 overblijvende EU-lidstaten zomaar even 1,5 procent van het bruto binnenlands product zou kosten, met meer dan een miljoen baanverliezen in de lidstaten tot gevolg.

De Europese politici kunnen beter een voorbeeld nemen aan de fractievoorzitter van regeringspartij CSU in het Duitse parlement, die de weigering van de Europese Unie en van de Duitse bondskanselier Angela Merkel om te heronderhandelen ‘bevreemdend’ noemde, waaraan hij toevoegde: ‘Het is van het uiterste belang dat er een flexibel antwoord komt, zonder dat daarom het volledige akkoord wordt heropend (…) Het is niet “Europees” om koppig te zijn.’

Ingelogde abonnees van Elsevier Weekblad kunnen reageren.